摘要：贫困表面看是收入缺乏及其引致的营养不良，其产生的原因有多种，既有自然环境的恶劣，也有因病致贫等，但最根本的原因是摆脱贫困的发展机会与能力的欠缺，导致了民族及集中连片特困地区很难在有限时间内彻底脱贫。贫困的另一种解释就是发展能力的缺失，而教育扶贫尤其是高中阶段教育的普及与免费，对提升贫困人口发家致富的能力有着极其重要的促进作用。尽管当前我国教育扶贫已取得一定的成效，但问题仍然突出，如何在未来的扶贫道路上取得更好成效，从长远来看，精准定位于高中阶段教育的普及与免费，对民族、集中连片特困地区的扶贫、脱贫来说是一项效果持久、能彻底根除贫困的有效途径，从根本上提升贫困人口的脱贫能力，对我国实现精准脱贫，全面实现小康社会具有重要的现实意义。

　　关键词：民族地区；连片特困地区；精准扶贫；教育精准扶贫；高中普及与免费

　　基金项目：国家社会科学基金项目“‘三州’地区高中普及攻坚与普职协调发展研究”（18BMZ076）

　　作者简介：沈有禄，海南师范大学教育学院教授、博士生导师。

　　一、引言

　　高中教育普及是指高中阶段教育学龄人口毛入学率的逐步提高，达到基本普及，甚至全面普及（我国相关政策提出的是到2020年达到90%），是接受高中阶段教育的人数占同龄人口比例的数量问题，是受教育机会扩大的规模问题；而免费是指免除学费、课本费、住宿费、杂费等与培养成本及生活成本有关的费用问题，即有关高中教育成本政府承担多大比例的问题，一般意义上的免费并不意味着政府全部承担教育成本，只有当高中教育被纳入义务教育范围时，理论上才由政府公共支出全部埋单，否则普通意义上的免费仍然意味着家庭需支付部分上学的培养成本或生活成本。

 

　　精准扶贫是习近平总书记提出的新的扶贫理念，相对过去扶贫在对象、项目等不够精准而言，旨在精确找准扶贫的对象，选择精准的项目与途径等加快脱贫步伐，增强其实施效果，最终实现完全脱贫。

　　《高中阶段教育普及攻坚计划（2017—2020年）》提出，确保到2020年如期实现普及高中阶段教育的战略目标。脱贫攻坚工作也要求在2020年前实现全部贫困人口脱贫，走完全面实现小康社会的“最后一公里路”。目前我国尚有14个集中连片特困地区[1]，592个国家扶贫开发重点县，共7017万贫困人口（以2010年不变价格来计算的年人均纯收入不足2300元的人口），到2020年如何让这7000多万贫困人不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障，是项极其艰巨而紧迫的任务[2]。《高中阶段教育普及攻坚计划（2017-2020年）》在普及高中阶段教育的基本原则中提出要“科学规划，精准发力，聚焦薄弱环节，集中力量保基本、补短板、促公平”，并指出攻坚重点为中西部贫困地区、民族地区、边远地区、革命老区等教育基础薄弱、普及程度较低的地区，特别是集中连片特殊困难地区，以及家庭经济困难学生等[3]。高中阶段教育的普及与免费在贫困地区的精准扶贫中将发挥至关重要的作用，为精准脱贫提供了最根本、最有效的途径。

　　二、精准扶贫与教育精准扶贫

　　（一）精准扶贫

　　习近平总书记在2013年11月于湖南湘西考察时，首次提出了精准扶贫思想，指出“扶贫开发推进到今天这样的程度，贵在精准，重在精准，成败之举在于精准，关键是要找准路子、构建好的体制机制，在精准施策上出实招、在精准推进上下实功、在精准落地上见实效[4]。”2015年6月，他在贵州调研时进一步提出，精准扶贫要做到“扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准[5]。”

　　精准扶贫关键在于抓好精准识别、建档立卡这个环节。识别机制重在自下而上，逐步改变“自上而下”定规模、分指标的甄别方法，探索实行自下而上、层层累加、精确计算、全面科学的多元识别机制，推动实现由数字式减贫转向实质性减贫。具体包括：识别在社区及村一级基层单位的贫困人口，对贫困人口实行台账化管理，对每一名贫困人口都建立登记卡，准确记录家庭、收入、身体等详细状况，并实现信息联网，随时更新，随时可以查阅；制定科学化的多维贫困评价标准，既衡量收入方面，又综合反映教育、就业、住房、医疗健康等生活方面[6]。在具体的基层操作层面上，组织驻村工作队和乡村干部逐村逐户调查摸底，按照倒序排名办法，通过农户申请、小组初审、村“两委”评议、村民代表会决议、村乡公示、县级公告，建档立卡、动态管理，脱贫销号、返贫挂号[7]。

　　在策略上，通过产业扶持、转移就业、易地搬迁、教育支持、医疗救助等措施实现脱贫，其余完全或部分丧失劳动能力的贫困人口实行社保政策兜底脱贫。逐步使建档立卡贫困人口中有5000万人左右全面脱贫。与此同时，根据致贫原因和脱贫需求，对贫困人口实行分类扶持。建立贫困户脱贫认定机制，对已经脱贫的农户，在一定时期内让其继续享受扶贫相关政策，避免出现边脱贫边返贫现象，切实做到应进则进、应扶则扶[8]。

　　（二）教育精准扶贫

　　习近平总书记的精准扶贫理念在教育中的主要体现就是要大力发展乡村教育。2015年6月，中央全面深化改革领导小组第十一次会议中提到：发展乡村教育，让每个乡村孩子都能接受公平、有质量的教育，增强贫困地区的自我发展能力，阻止贫困现象代际传递。[5]。《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》指出，要着力加强教育脱贫，加快实施教育扶贫工程，让贫困家庭子女都能接受公平有质量的教育，阻断贫困代际传递。国家教育经费向贫困地区、基础教育倾斜，全面落实连片特困地区乡村教师生活补助政策，普及高中阶段教育，率先从建档立卡的家庭经济困难学生实施普通高中免除学杂费、中等职业教育免除学杂费，并提高中等职业教育国家助学金资助标准，让未升入普通高中的初中毕业生都能接受中等职业教育。加强特色化、适应市场需求的中等职业学校建设，努力办好贫困地区特殊教育和远程教育，建立保障农村和贫困地区学生上重点高校的长效机制，加大对贫困家庭大学生的救助力度，对贫困家庭离校未就业的高校毕业生提供就业支持，实施教育扶贫结对帮扶行动计划，将教育扶贫作为阻断贫困代际传递的重要手段[9]。随后于2016年12月27日颁布的《教育脱贫攻坚“十三五”规划》中进步一步提出要通过普及高中阶段教育，尤其要以加快中等职业教育的发展及免费、开展广泛的公益性职业技能培训、完善就学就业资助服务体系、实施教育扶贫结对帮扶行动等措施来提升民族地区、农村地区及集中连片特困地区的教育扶贫能力[10]。

　　《教育脱贫攻坚“十三五”规划》还明确：第一，教育扶贫的目标是到2020年贫困地区教育总体发展水平显著提升，实现建档立卡等贫困人口（含非建档立卡的农村贫困残疾人家庭、农村低保家庭、农村特困救助供养人员）教育基本公共服务全覆盖。保障各教育阶段从入学到毕业的全程全部资助，保障贫困家庭孩子都可以上学，不让一个学生因家庭困难而失学。第二，教育扶贫的重点地区为国家扶贫开发工作重点县和集中连片特困地区县（以下简称贫困县）为重点，以建档立卡等贫困人口为重点。第三，教育扶贫的重点五大教育群体：针对建档立卡学龄前、义务教育阶段、高中教育阶段、高等教育阶段和学龄后五个阶段教育群体分类施策。对建档立卡学龄前儿童，确保都有机会接受学前教育；对建档立卡义务教育阶段适龄人口，确保都能接受公平有质量的义务教育；对建档立卡高中阶段适龄人口，确保都能接受高中阶段教育特别是中等职业教育；对建档立卡高等教育阶段适龄人口，提供更多接受高等教育的机会；对建档立卡学龄后人口，提供适应就业创业需求的职业技能培训[11]。

　　由上述政策内容可见，新时期的教育扶贫对扶贫、资助的目标、对象、方式、途径等都做了明确规定，指明了一条切实可操作、能及时取得显著效果的路子，对民族地区、乡村地区及集中连片特困地区的贫困家庭来说是最有效、最直接的精准扶贫。教育扶贫真正做到了精准招生、精准资助、精准就业、精准培训。具体为：“精准招生”，让贫困户子女不仅拥有受教育机会，而且拥有更多受优质教育的机会。进一步推进招生改革，通过多项倾斜政策，从实施优质高中招收农村学生计划，到实施好国家贫困地区定向招生专项计划，再到省属院校安排一定的计划招收农村考生，让更多贫困家庭孩子进入优质高中、重点高校；“精准资助”，让贫困户子女不仅上得起学，而且免费上学。义务教育阶段实行“钱随人走”，贫困家庭孩子无论在哪里接受义务教育都可享受“两免一补”。高中阶段，全免学杂费并补助生活费。大学阶段，完善贫困家庭大学生学费减免制度，高校内公益岗位优先安排贫困家庭大学生；“精准就业”，让贫困户子女不仅有业可就，而且能够持续发展。建立贫困家庭大学生实名制信息库，开展有针对性的职业指导和培训，落实高校毕业后服兵役、下基层的优惠政策，鼓励贫困家庭毕业生回乡自主创业，最终达到“一人长期就业、全家稳定脱贫”的目的；“精准培训”，让贫困农民拥有一技之长，能够脱贫致富。建立面向农民朋友的职业教育“培训包”，采取“群众点菜、专家主厨”的方式，组织“科技小分队”，深入田头地间，使农民朋友一看就懂、一学就会、一干就有效益[12]。

　　三、我国教育精准扶贫目前取得的主要成就与存在的主要问题

　　（一）我国教育精准扶贫目前取得的主要成就

　　十八大以来，教育部采取超常规政策举措，精准聚焦贫困地区的每一所学校、每一名教师、每一个孩子，启动实施教育扶贫全覆盖行动，先后组织实施了20项教育惠民政策措施，既有贫困地区教育发展总体部署，也有具体支持项目；既有面向学生的举措，也有服务于教师的政策；既有普通教育，也有职业技术教育；既有面向11个连片特困地区的，也有专门针对新疆南疆四地州、西藏、四省藏区的特殊政策；既有改善基础设施条件的，也有提高学生身体素质的。这20项政策具体为：学前教育三年行动计划、全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件、农村义务教育阶段学生营养改善计划、学前教育资助政策、义务教育“两免一补”（免学杂费、免教科书费、寄宿生生活补助）、普通高中学生资助政策、中等职业教育免学费与补助生活费政策、高等教育学生资助政策、西藏15年免费教育和新疆南疆四地州14年免费教育、教育援藏援疆政策、新疆与内地省市中小学“千校手拉手”活动、四川藏区“9+3”免费教育计划、内地民族班政策、少数民族预科班和少数民族高层次骨干人才培养计划、职业教育团队式对口支援、面向贫困地区定向招生专项计划、对新疆与西藏高校开展团队式对口支援、直属高校定点扶贫、《国家贫困地区儿童发展规划（2014—2020年）》、《乡村教师支持计划（2015-2020年）》。通过教育扶贫全覆盖行动的实施，努力办好贫困地区每一所学校，遍及每一名教师，培养好每一名孩子[13]。

　　以上各教育精准扶贫政策中成果最显著的当属学生资助政策及资助体系的完善与全覆盖，学生资助工作在中央系列重大决定中越来越受重视。如十八届三中全会提出要健全家庭经济困难学生资助体系，十八届五中全会提出要实现家庭经济困难学生资助全覆盖。同手，学生资助定位上得到不断深化，如从《关于实施教育扶贫工程意见》中的将“提高学生资助水平作为教育扶贫工程的五大主要任务之一”，到《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中将“发展教育脱贫一批作为脱贫攻坚的五个一批之一，提出要让贫困家庭子女都能接受公平有质量的教育，阻断贫困代际传递。”

　　我国学生资助具体取得了如下成绩：一是国家资助政策体系基本健全。实现了从学前教育、义务教育、普通高中及中等职业教育、高等教育，各阶段都针对不同类型的贫困生提供了学费减免、助学金、奖学金等多种方式并举的资助体系，形成了以政府为主导、学校和社会为补充的“三位一体”资助格局，形成了普惠性资助、助困性资助、奖励性资助和补偿性资助有机结合的“多元混合”资助模式。二是已建立起中央、省、市、县和校五级学生资助管理体系、以财政投入为主、学校和社会资金为辅的资助经费保障体系，以及政策宣传、监督检查和绩效考评相结合的资助保障机制[14]。三是学生资助规模及力度不断扩大。2010-2014年全国学生资助资金总额达5564.43亿元，年均增长率达到12.69%，“十二五”期间，累计减轻贫困学生家庭经济负担超过6000亿元。2016年，全国累计资助学前教育（幼儿）、义务教育、中职学校、普通高中和普通高校学生9126.14 万人次（不包括义务教育免除学杂费和免费教科书、营养膳食补助），比上年增加692.87万人次；累计资助金额1688.76亿元，比上年增加128.51亿元，增幅达8.24%。国家学生资助资金连续十年保持高速增长。2016年全国学生资助资金中，中央财政资金占34.30%、地方财政资金占31.38%、国家助学贷款占15.59%、学校资金占12.98%、社会资金占5.75%。此外，国家还对免费教科书投入资金204亿元，营养膳食补助投入资金251亿元[15]。四是学生资助工作成效逐步凸显。国家资助政策帮助数千万家庭经济困难学生顺利入学、完成学业，帮助贫困学子通过接受教育改变本人及其家庭命运，有效阻止了贫困代际传递。国家资助政策受到人民群众的普遍拥护和充分肯定，《教育规划纲要》中期评估10万份调查问卷统计结果显示：社会对国家资助政策的综合满意度较高，接近90%[14]。

　　（二）我国教育精准扶贫目前存在的主要问题

　　尽管我国教育精准扶贫取得了显著成效，但在一些地方还有待改进，主要存在以下问题。

　　第一，扶贫对象未全部覆盖所有教育贫困群体。据2017年2月12日发布的我国第一部教育扶贫蓝皮书《中国教育扶贫报告（2016）》显示，由于目前教育扶贫对象的覆盖范围直接对应的是国家贫困县的“建档立卡贫困人口”，而一些教育贫困群体尚未成为国家教育扶贫政策所瞄准的目标群体。这些群体包括位于经济欠发达但未必是国家贫困县（地区）的留守儿童，流动儿童中的弱势家庭子女和城市贫困家庭子女。此外，其他因教致贫、因教返贫的学生和家庭难以及时享受到教育扶贫政策的支持，且教育扶贫制度设计部分地偏离教育规律和教育教学改革的自身需求和发展趋势[16]。

　　在笔者的调研中还发现因学生资助对象识别不精准，因病、因灾、因突发事故造成的贫困家庭学生数据统计与信息更新不及时，动态管理调整不能及时到位。另外，义务教育阶段贫困寄宿生生活补助和教育扶贫（移民）项目交通费补助仅限于资助寄宿学生，部分没有寄宿功能的中小学校或有在校寄宿的孤儿、残疾和农村低保户学生没有得到资助，这些弱势群体没有得到资助，使政府对贫困家庭的资助没有达到全覆盖，影响资助的公平性，不利于社会和谐。

　　第二，建档立卡学生的资格认定过程太过繁琐，导致资格认定过程长，资金发放缓慢。正如习近平总书记在2017年6月23日《在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上的讲话》中指出，“一段时间以来，一些材料反映，一些地方为了做到精准识贫、精准扶贫，搞了一大堆表格要下面填写。一些基层干部忙于填写各类表格，加班加点，甚至没有时间进村入户调研办实事。还有一些表格需要贫困群众亲自填报，但表格设计太复杂，填写项目太多，而且很多术语，农民也弄不清楚。这些问题要注意纠正，精准识贫、精准扶贫要坚持，但要讲究科学、讲究方法、讲究效率，把各方面信息集中起来，建立信息库，实现信息资源共享[17]。”由于资助对象界定用量化的标准认定，除农村和城镇低保户家庭、孤儿及残疾等受资助对象的认定相对容易外，部分资助对象在认定时存在一定困难。此外，部分家庭贫困情况还存在动态调整等原因，因此，虽经多次筛选、公示，还是存在个别异议现象。

　　第三，中西部部分边远、贫困及少数民族地区、集中连片特困地区的教育发展水平仍然低于全国平均水平，部分贫困地方在某些教育发展指标表现上尤其落后。如我国集中连片特殊困难地区目前仍有4000万儿童，在健康和教育等方面的发展水平明显低于全国平均水平[18]。如部分贫困地区农村初中生辍学率上升、九年义务教育巩固率低及初中升学率低。有的农村贫困地区初中辍学率超过10%（2013年），且在辍学的初中学生中，因家庭贫困辍学的学生比例只有7.3%，因厌学辍学的学生比例则高达63%（吉林省的调查发现）。贫困县九年义务教育阶段平均巩固率基本达到80%以上，但青海省贫困地区这一数值只有78.51%，安徽、江西、山东、广西、甘肃五省贫困地区则不到90%（2014年）。此外，部分民族地区和贫困地区初中毕业生的升学率不到70%，连片贫困地区甚至不足50%[16]。

　　第四，某些贫困地区在各种教育资源投入上还存在明显短缺，在教师配置、经费投入、硬件条件、学生资助上亟需补齐短板。如据《中国教育扶贫报告（2016）》显示，如在经费投入上，部分贫困县财政投入有限，财政教育经费主要用于人头经费，教育经费很难实现“三个增长”，有的地方甚至没有维持正常办学所需的教育公用经费，教育费附加征而不返或随意挪用现象较为常见。在师资配置上，缺编严重，如果按国家规定生师比配置教师则部分贫困地区的中职教师缺编近一半，而广西、贵州、青海、江西、云南等中小学生师比明显高于全国平均水平，且尤其缺乏音体美、科学等学科的教师，教师年龄偏大，部分地方仍存在代课教师，教师整体素质不高。由于待遇低下、激励不足，不利于吸引优秀人才及现存农村优秀教师，造成教师资源流失严重。在硬件条件上，部分贫困地区学校数量不足，办学条件差、教学设施落后，且部分设施还存在安全隐患，如实验仪器、图书配备等都严重不足。在中小学生资助力度上对特别贫困家庭学生的资助还不够高，还不足以弥补因学生不上学而造成的可能损失的打工收入以及家长的教育支出，不足以解决特别贫困家庭孩子因贫困而造成的辍学问题[19]。

　　第五，农村教学点仍然是教育发展的“最短板”和“最薄弱环节”。截止2015年我国县域内教学点数占小学总数（小学＋教学点）的35.8％，在学人数达402.5万，占小学在校生总数的6.1％，复式班人数11.6万，占小学在校生总数的0.17％。农村教学点集中着贫困程度较深、无力送子女进城上学、处于社会“后20％”弱势人群家庭子女，是阻断贫困代际传递的核心目标人群，是教育扶贫及教育均衡化最难啃的“硬骨头”[20]。

　　四、高中阶段教育普及与免费对精准扶贫的重要意义

　　首先，普及高中阶段教育是保障贫困人口基本受教育权利获得、构建基础生活能力的需要。阿玛蒂亚·森把贫困看作是对人的一种能力的剥夺，尤其是基础生活能力的剥夺。他认为一个人的能力是其一生从事的一系列行为、或达到的某种状态以及由此组成的“功能”集合——个人的存在和行为。因此，能力本质上是种自由——个人拥有的决定或何种生活的可选择范围。根据这一观点，生活的贫困不仅指这个人确实身处贫困状态中，而且包括缺乏真正的机会——由个人环境和社会限制造成——去选择其他生活方式，即使是低收入、缺少财产和一般被视为经济贫困的其他方面之间的关系，最终也与它们剥夺能力的功能相关（即它们大大限制了人们过有价值的宝贵生活的选择）。因此贫困最终就是一种“能力的剥夺”[21]。而贫困家庭子女因经济支付能力问题，不少贫困学生过早地离开了学校，其受教育权利未得到充分保障与实现。随着科技与经济的发展，现代公民仅仅获得义务教育是难以保障其获得足够的基础生活能力，更不用说是选择的能力与机会。就算是初中毕业，也达不到法定劳动年龄，出去打工也是非法童工，而接受高中阶段教育，则进一步增强了其基础生活能力，相比初中毕业生打工或就业都变得更容易些，其生活范围选择的能力集合也变得稍微宽泛一些，不至于被时代和社会的发展给落下。而改变穷人命运的，使他们获得基础生活能力的主要是通过获得比义务教育更高一层次的中等职业教育或普通高中教育。正如舒尔茨说的那样，“改进穷人的福利之关键因素不是空间、能源和耕地，而是提高人口质量，提高知识水平[22]。”穷人唯一的资本就是人力资本，增加其人力资本投资就是对其未来最好的投资方式。而穷人在发展机会上与非贫困人口相比是不平等的，因他们在生存及发展上所具有的能驾驭的手段、工具资料和能力是不同的，始终处于弱势地位。而普及高中阶段教育就是为更多贫困人口提升其社会基础生活能力，为其摆脱贫困提供了智力可能。

　　其次，普及高中教育还具有重要的减贫效应，可缩小收入差距，尤其是对贫困生免除学费与生活资助，一方面减轻了这些家庭的受教育成本，另一方面也间接提升了农村学生及城市贫困学生潜在的中等教育投资收益率，有利于实现社会公平。如徐力群认为普及高中教育是消除大规模贫困人口发生、阻断贫困代际循环的最优途径[23]。有研究发现广西农村高中教育普及率每提高1%,，城乡收入差距减少2.65%，即农村高中教育普及水平对缩小城乡差距有显著影响[24]。而中职教育免费有助于消除不利因素对农村和谐发展的影响，有助于实现社会公平[25]。高中阶段教育免费减轻了贫困人口的教育成本，等于实际上为贫困人口提供了直接的物质扶贫，这种扶贫不应止于免费提供高中教育，更应该增加对学生的生活补助，如可能进一步加大到对贫困家庭的物质补助及对家长的职业技能培训，从根本上斩断家长不让子女接受高中教育的意愿（因初中生毕业不久后便很快达到法定劳动年龄可以进入劳动力市场），这又可能加剧了教育贫困的代际传递。

　　再次，大力推进少数民族地区、边疆地区、集中连片贫困地区高中教育的普及与免费，对提升当地青少年的人力资本及维护社会稳定与民族团结具有重要的战略意义。文化知识与技能的提升，有助于帮助他们识别正确的宗教观念与避免极端宗教思想与行为的影响，积极投身和谐社会建设，增强社会向心力，提升民族团结与和睦，也能在一定程度上遏制青少年犯罪，促进当地经济发展与社会稳定。如高鹏认为普及高中教育对推动贫困边疆民族地区的经济社会发展、巩固国防、促进民族团结具有极其重要的作用[26]。又如王喜娟认为，民族地区普及高中教育既改善了少数民族等弱势群体的不平等受教育状况，也缓解了他们消极的社会心理，有助于提升少数民族学生的受教育机会与增进学生间的团结[27]。另外，邓钲凡认为，普及高中教育有助于防止未成年人成为社会闲散人员，减少青少年犯罪的机会，切断未成年人犯罪低龄化的源头[28]。

　　总之，把普及高中教育作为提高贫困群众发展能力的“治本之策”，减少收入不平等带来的不利影响，发挥缩小城乡差距、实现城乡融合的重要手段，越来越多突显出其在促进扶贫、防止返贫方面的基础性、根本性、可持续性作用[29]。因此对高中教育的普及、免费，精准照顾穷人及弱势群体使他们获得基本的生活能力并在一定程度上提高他们的收入水平是任何政府都应尽的义务，而免费高中教育无疑是在积极地践行着“穷人教育学”，是政府应有的责任和卓识[30]。

　　五、推进贫困地区高中教育普及与免费的措施

　　（一）加快贫困地区高中阶段教育的普及与免费进程，力争在2020年实现全面普及并全部免费，为尽可能多的贫困家庭提供智力帮扶，斩断贫困代际传递

　　就全国的普及水平而言，截止2015年底有28个省的高中教育毛入学率是高于（或等于）全国平均水平87%的，只有贵州86.1%、云南80.10%、西藏73.37%低于全国平均水平，云南、西藏未如期实现基本普及目标，有21个省实现了全面普及（毛入学率≥90%） [31]。据全国人大常委会执法检查组检查《义务教育法》实施情况的报告表明，在中西部欠发达地区，尤其是边远、贫困及少数民族地区，如青海省2014年贫困县九年义务教育阶段巩固率只有78.51%，安徽、江西、山东、广西、甘肃五省贫困地区则不到90%，部分民族地区和贫困地区高中阶段教育的普及率不到70%（初中毕业生的升学率不到70%），连片贫困地区的普及率甚至不足50%[16]。

　　另据国务院扶贫办信息中心2015年建档立卡数据显示，全国829个贫困县高中阶段教育的平均毛入学率为74.37%，比全国平均水平低12.63个百分点。表1显示了全国各省贫困县高中阶段教育2015年的毛入学率的情况[32]。

　　表1 各省贫困县高中阶段教育的毛入学率的情况（2015年）

 

　　《高中阶段教育普及攻坚计划（2017-2020年）》的主要目标提出，“到2020年，全国普及高中阶段教育全国、各省（区、市）毛入学率均达到90%以上，中西部贫困地区毛入学率显著提升[3]。”可见，民族地区及连片贫困地区在高中普及上还有很长的路要走，短板还很大。因此，需要加快贫困地区、少数民族地区，尤其是集中连片贫困地区的高中教育普及与免费步伐。这对增强贫困地区及贫困人口的脱贫致富能力起着至关重要的作用，从智力上的脱贫才是一劳永逸的脱贫，才能斩断贫困代际传递的病根。阿玛蒂亚·森认为，贫困不仅仅是指食物的短缺、收入不足，或基本生活内容集合的缺乏，而贫困根本上来说是获得与构建最基本生活内容集合的能力的缺失，意味着经济谋生手段（免于能力缺失的手段）不足。如果我们只从收入的角度看待“贫困”的话，有关“剥夺”的关键性的方面就会整个被忽略掉。有时，同样的障碍（例如年龄、残疾或疾病、地处偏僻山村、信息不足等）还降低个体获得收入的能力，进而也使得“收入—能力”之间的转化变得更困难，只围绕着收入去分析贫困并不能揭示真正的问题所在[33]。而基础教育作为一种肯定性社会工具，尤其是高中阶段的教育对贫困人口来说具有极大的经济性价值，在绝大多数国家对农村和家庭调查的一个共同发现是，社会或经济上处于贫困群体的人们普遍认为教育是他们的孩子向社会上层流动的最有希望的机会，接受高中层次的教育是使其孩子能进入劳动力市场，摆脱贫困的重要社会保障性工具与能力基础[21]。

　　（二）教育扶贫中的学费减免与生活资助精准定位，发挥系统优势，强化责任落实，不让一个贫困孩子被落下，根据其贫困程度及其个人特质提供精确资助，且教育扶贫路径应多元高效

　　首先进一步完善资助政策体系，努力实现“全覆盖”、精准资助。各地、各学校要全面、准确掌握扶贫部门认定的建档立卡贫困家庭学生（儿童）信息，并把这些高中生、中职中专生全部纳入资助范围，确保“一个不能少”。除在“资助对象”上更加精准外，要坚决杜绝“轮流受助”现象；力求在“资助力度”上更加精准，各地和学校要根据受助高中阶段学生的贫困程度分档发放资助资金，避免“平均资助”，对特困生要给予重点资助[14]。其次，教育部长陈宝生强调，学生资助要发挥系统优势，采取结对帮扶措施，根据帮扶地特色，探索出多元高效扶贫路径；并强化责任落实，建立其扶贫考核评价机制，层层分解责任、层层传导压力[34]。再次，对贫困地区高中教育的扶贫应不能仅满足于送钱、送物、送教师等浅层扶贫，更要找准扶贫的“根”。贫困地区学生辍学率高原因之一是教育质量低下，除资源配置不足外，根本在于没有优质师资，很难提供高质量的教育。此外，中职毕业生的就业率及待遇不高。因此，对贫困地区的高中阶段教育的精准扶贫一是要解决好师资的问题，补足各紧缺科目教师，逐步提高教师质量，鼓励发达地区学校对贫困地区教师给予“菜单式”的精准培训与“一对一”帮扶。二是要解决好中等职业教育毕业生的就业问题。提高其就业率及待遇，如通过“订单式培养”、升学专业选择辅导、劳务输出对接等，除保证就业外，努力提升贫困家庭学生的教育收益率，以此保持并提升贫困人口对保障孩子读书的信心，铲除“读书无用论”的土壤，通过教育实现贫困家庭子女的社会正向流动，阻断贫困的代际传递[35]。最后，教育扶贫方式要因地制宜、多元高效。如海南自2008年以来实施“教育扶贫移民工程”，把贫困地区或其他边远农村小学高年级和初中生迁移到县、市城区的思源学校就学，目前已建成24所思源实验学校，提供优质学位5万多个。此外，部分中职中专学校联合省妇联创办扶贫巾帼励志中专班，让农村贫困女孩免费上中专，并给予生活补助和勤工俭学岗位，帮助家庭脱贫致富[7]。“四川藏区等民族地区‘9+3’免费教育计划”项目实施以来，中等职业教育探索出一条“州内打基础、内地学技能”的办学模式。到2020年确保贫困家庭中职学校毕业生接受高职教育比例不低于40%[36]。因此，发达地区应多办类似的普通高中及中职中专“教育扶贫班（校）”，保持并加大对藏区等少数民族地区招生的内地高中、中职中专的西藏班、新疆班等的办学力度，逐步提高办学层次，并增加“集中连片贫困地区班”，通过教育扶贫移民与帮扶工程等解决贫困地区的教育脱贫问题。

　　（三）贫困地区高中普及与免费的重点是中等职业教育，加快特困地区智力脱贫步伐。对极端贫困地区可从初中开始进行职业教育分流，做好初中职业课程与中职学校的对口衔接

　　教育部原副部长刘利民认为随着产业升级及用工荒的不断加剧，以及中职招生在校生比例逐年下降的情况下，应更加旗帜鲜明地将发展中等职业教育作为普及高中教育的重点，中等职业教育普及与免费对贫困地区脱贫致富具有重要的人力资源与智力支撑及保障作用[37]。加快发展贫困地区的中等职业教育，能有效促进贫困地区的教育脱贫能力，为此，应支持建档立卡等贫困家庭初中毕业生到省外经济较发达地区接受中等职业教育，并给予更多资助，培养实用技能，流入地及流出地都应帮助其就业、就好业，使其脱贫致富、服务家乡经济建设 [11]。

　　可以考虑特别困难地区及特困家庭学生在初中阶段就允许部分特困学生学习职业课程，进行职业教育分流，让其尽早掌握适当的职业技能，以帮助那些年龄较大（初中毕业快达到法定劳动年龄）而又对高中教育需求不强的贫困学生进入社会奠定基本的就业能力。为此，应加大对农村中学的农业知识普及、农技推广和职业技能培训的投入，提高未来新型农民和农民工的人力资本质量[38]。

　　（四）职业教育的回报率可观，应将中等职业教育普及及免费的对象扩大至贫困农民的职业技能培训

　　接受职业教育有较强的外溢性，尤其是较高的个人收益对贫困人口摆脱贫困起着重要的助推作用。据周亚虹等对苏北农村职业教育回报的研究发现，苏北农村职业教育对于农村家庭人力资本积累及收入有着显著影响，平均回报率约27%（年平均回报率9%），与国际上10%的年平均回报率基本一致[39]。因此对农民的职业培训能较快地加强贫困农民的自我发展能力的建设，提升其脱贫致富的智力能力，而56%的农民认为，能力差异是造成贫富差距的主要原因[40]。而能力差，又主要是因缺乏相应的教育及技能培训造成的。据秦皇岛市委调查数据显示，贫困人口致贫原因50%为“缺资金”，23.68%为“缺技能”，10.53%为“缺教育”。以此推算，在贫困人口中实施职业教育，可解决34.21%的致贫原因，使贫困人口获得就业能力和工作机遇，提高生活能力和收入水平[41]。

　　对贫困地区农民的职业技能培训应根据贫困地区在区域产业分工布局中的位置与区域自身产业分工演进的特征，分析当地社会发展的特色及优势产业，以及潜在的可培训农民的培训需求与就业意愿，提供培训方式灵活多样的、内容适应需求的精准培训服务，加快贫困地区农民教育脱贫步伐[42]。如在培训内容上，可对农业资源优势明显的地区和年龄偏大、不愿意外出就业的贫困对象开展现代农业实用技术培训和技术帮扶等，培养新型农民；对旅游资源丰富地区的贫困对象，开展烹调技术、旅游服务以及民族文化挖掘传承等培训；对家庭贫困程度深、文化程度低的青壮年贫困对象可以结合当地工业园区各类企业用工要求，开展各类技能型工人短期培训[43]。在培训方式上应按照成人学习的特点，将课堂教学、现场培训、远程教学有机结合，要重视教学手段、教学内容和方法的转型升级，积极提供丰富多元、可选择的农村成人教育资源、教育环境和服务模式[44]。在培训需求上，一定要满足农民的实际需求，避免像现行的“雨露计划”，培训内容与农民需求经常发生错位的情况发生，在“种植和养殖技术”培训政府实际提供的培训则只占25.73%，远低于农民57.36%的需求，在“医疗卫生保健知识”培训方面政府实际提供的培训仅占2.21%，远远低于农民17.9%的需求比例[45]。

　　总之，需要精准确定职业教育培训扶贫目标、精准资助职业教育培训扶贫对象、精准提供职业教育培训内容与灵活的培训服务方式[41]。对农民的职业技能培训必须紧紧围绕帮助贫困家庭靠技术技能脱贫的目标，确保贫困家庭至少一人掌握一门致富技能，积极培养新型职业农民，依托职业教育培训拔除穷根，增强贫困群众致富本领[46]。

　　六、小结

　　贫困的原因有多种，但能力的相对不足是最根本原因，这种能力的不足或缺乏，是对人基本权利的相对剥夺。要真正彻底使人摆脱贫困，经济援助、移民安置等物质手段都是治标不治本的途径，均达不到拔根的效果，唯有通过对贫困地区和贫困人口的人力资本、技能的提升与发展，从智力技能上增强其发展能力，确保其发展机会不被剥夺，才能构筑起贫困地区与贫困人口的脱贫基本能力集合，从而享受社会经济发展的成果，实现共同富裕的小康生活。

　　社会主义的优越性在于对贫困人口、弱势群体的发展权利的充分保障与平等，而政府在这方面有义不容辞的责任。发展权利（机会）的平等，除考虑前途平等——每个人都有达到一个既定目的的相同可能性，更要考虑手段平等——每个人都有达到一个既定目标的相同手段。正如道格拉斯·雷所认为，发展机会的平等，在于不仅要考虑人们对于各种机会的平等权利，而且要考虑人们对于各种机会的平等手段，就要努力保证每个人都拥有利用这些机会的手段、工具、资源或能力[47]。发展机会的不平等正是造成贫困的最根本原因，这种机会的不平等又造成发展能力的不平等，它们互为因果，形成恶性循环，最终造成贫困人口和贫困地区的脱贫能力的不足或丧失，与其他相对发展能力较强的区域或群体间的发展的马太效应扩大化，形成了对他们发展机会的剥夺，使他们丧失了共同分享社会发展福利的机会与能力。而低收入又进一步剥夺了贫困人口构筑发展能力可资利用的手段和资源，两者相互转化和强化。最终只有通过教育和医疗保健的普及与免费，才有可能使那些本来会是穷人的人得到更好的机会去克服贫困，才能扩展人的生产力。阿玛蒂亚·森的贫困是权利（能力）相对剥夺观点，把我们分析贫困的视角从注意脱贫的手段（而且是经常受到排他性注意的一种特定手段，即收入），转向追求脱贫的目的——在于构筑与保障贫民的发展能力与基本生活能力集合的平等[48]。

　　在处理发展中国家的极度贫困问题时，我们可以只用很少数量与生活相应的基本能力（例如，得到良好的营养和住所的能力，避免可避免的死亡或夭折的能力等）。贫民之所以贫困在于他们缺乏基本的生活能力集合，如果他们具有的基本生活能力集合低于最低可接受水平，则贫困可以被视为受到了可耻的剥夺。而一个人的生活能力集合反映了在这个人能够获得的功能的不同组合，他或她可以为生活作为各种“所为（doings）与特征（beings）”的组合，并且根据获得有价值的功能的能力来评估生活质量[49]。

　　要补偿不利群体的发展能力与机会，人力资本投资是最根本和直接有效的途径，与经济援助、移民安置等途径相比，能拔除贫困的病根。正如杰弗里·萨克斯认为，贫穷国家（地区）之所以贫穷，原因在于这些国家（地区）往往都气候炎热、土地贫瘠、疟疾肆虐、四周被陆地所包围，缺乏发展的基本条件，很容易进入“贫穷陷阱”的恶性循环。但要从根本上摆脱贫困，就必须要启动一种良性循环，即辅助贫困国家（地区）在关键领域投资，从而提高其生产力，由此而产生的更高收入会带来更多投资，收益将呈螺旋状上升，而教育，尤其是中、高等教育就是这种最有效投资领域[50]。

　　据联合国教科文组织研究表明，不同层次受教育者提高劳动生产率的水平不同：本科300%、初高中108%、小学43%，人均受教育年限与人均GDP的相关系数为0.562[45]。再如马达加斯加的家长们认为，每一年的小学教育会使一个孩子增收6%，每一年的初中教育增收12%，而每一年的高中教育则会增收20%。摩洛哥的家长们认为，每一年小学教育可以使一个男孩增收5%，每一年的中学教育则增收15%。而女孩在这种情况中的差别则会更明显。在家长们看来，每一年的小学教育对女孩几乎没有任何价值——仅为其增收0.4%，但每一年的中学教育则可以为其增收17%[50]。另有研究表明，投资农村小学、初中和高中教育对提高农村扶贫效率的贡献值逐渐增大，有利于减少农村绝对贫困和长期贫困，特别是高中及高中以上文化水平的农村劳动力对增进农村扶贫效率的贡献值突出。其中，中专层次农村劳动力的贡献值增幅最大，为0.848，其次是初中层次，约为0.331[38]。可见，教育扶贫是连片特困地区反贫困的力量源泉。教育扶贫不仅能够提升连片特困地区的人力资本，还能有效提升该地区的社会资本，是连片特困地区拔掉穷,阻止贫困代际传递的重要途径。

　　在扶贫过程中，还存在边脱贫边返贫的情况。据国务院扶贫办信息中心2015年数据显示，因病致贫、因残致贫、因学致贫比例依次为36.04%、7.78%、5.27%，因学致贫率较高的省份有贵州10.09%、海南10.28%、甘肃11.04%、广西13.31%、重庆36.3% [32]。

　　要解决返贫问题必须加强人力资本投资和积累，提高贫困人口的自身素质，提高和完善脱贫致富能力。中国的返贫问题具有频繁性、易发性和反复性的特点，反映出中国扶贫人口的抗贫能力和基本素质较差，尤其是少数经济基础差的地区贫困农户抗御经济风险能力薄弱，在某些因素的制约下，往往陷入“脱贫—返贫—再脱贫—再返贫”循环之中难以自拔，甚至脱贫后富裕起来的农户也会因家庭经济条件恶化而返贫。解决返贫问题必须加强人力资本的投资和积累，提高贫困群体的自身素质，增强能力供给，这才是真正的“造血机制”[51]。

　　因此，对民族、连片特困地区的高中教育的普及与免费的教育扶贫是阻断贫困代际传递的有效途径和重要方式。针对贫困地区的贫困人口进行教育投入和教育资助服务，使贫困人口掌握脱贫致富的知识和技能，是最有效、最直接的精准扶贫方式，是促进贫困地区和贫困人口可持续发展的有效手段，是加快实施教育扶贫工程脱贫攻坚的重要举措[52]。对民族、连片特困地区的高中教育的普及与免费是“扶智、扶本、扶根”工程。能有效帮助贫困地区的群众提高身体素质、文化素质、就业能力，努力阻止因病致贫、因病返贫，增强贫困人口的自我发展能力，为贫困地区孩子茁壮成长、改变命运打开通道，从根本上阻断了贫困的代际传递[53]。这是我国贫困地区、贫困人口的一次胜利大会战，是挣脱贫困，迈向小康生活、实现中国梦的一次绝地反击[54]。