---对陕西省略阳县推行村干部“四化管理”的调查

中共汉中市委组织部调研组

2019年9月

为政之要，唯在得人。进入新时代，面对“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，农村脱贫攻坚、扫黑除恶、生态环保、乡村振兴等苦仗、硬仗一场接着一场。打赢这些关键战役，离不开一个又一个坚强有力的农村基层党组织和“两委”带头人。但长期以来，一些偏远山区和贫困村带头人素能不高、致富带富能力不强，是制约这些地方脱贫致富、乡村振兴的重要因素。

近年来，位于秦巴山区集中连片贫困区、陕西省11个深度贫困县之一的略阳县，把选好、管好、用好村“两委”干部作为推动深度贫困县脱贫摘帽的关键一招，探索完善村干部履职专业化、管理规范化、考核差异化、补贴标准化的“四化管理”模式，吸引了一大批80后、90后有学历、有活力、有阅历的优秀青年返乡加入“两委”班子，既有效激活了农村基层干部队伍，又为推动全县脱贫攻坚、优化基层治理、实现乡村振兴提供了不竭动力。

                                            变革：强堡垒、稳队伍、选人才是脱贫攻坚、乡村振兴的组织保证

略阳县郭镇坪沟村，位于略阳县城以西40多公里，是一个典型的偏远山区贫困村，全村227户群众中，近一半为建档立卡贫困户，不但村里的年轻人、很多村干部也想方设法离开村子。2016年到2017年，坪沟村陆续有包括2任支部书记在内的4名村干部辞职、离职。在此期间，虽然也引回了1名原本在甘肃、新疆等地做生意的外出创业优秀青年李飞回村担任村委会主任、后又兼任村支部书记，但坪沟村依然面临班子缺配、后备力量难以为继的问题。

而在当时，略阳县像坪沟村这样“两委”干部辞职、缺配的现象还有不少，全县提出辞职的“两委”干部达30多人，直接撂挑子走人的有10多个。作为一个深度贫困县，脱贫攻坚一线的村干部队伍都不稳定，怎么能打赢脱贫攻坚战？于是县上领导和相关部门纷纷展开调研，发现了新形势下村干部队伍建设的不少问题。比如，“当前，各级对村干部的要求越来越严、事情越来越多，待遇与工作量不匹配，队伍不稳定，有知识有文化的年轻人都不愿意来”；“一些村干部忙于自身产业，用于村上工作时间有限，各项重点工作推进缓慢、村干部管理也存在困难”；“村干部工作干好干坏一个样，积极性不好调动、作用发挥的不够”，等等。现实使县上一班人深深认识到，不下大功夫解决村干部选人难、留人难、管理难、作用发挥难的问题，不但脱贫攻坚难以有效推进，也影响党的执政根基，乡村振兴更是无从谈起。基于此，一场举全县之力加强村干部队伍建设的战役在略阳打响。

破局：激活乡村治理的“末梢神经”、待遇留人、待遇引人

当前，建立村干部正常工作日坐班制度和节假日值班制度已成为各级明确要求，加之脱贫攻坚进入攻坚期、决胜期，村干部已成为事实上的全脱产干部，甚至加班更频繁、工作更辛苦。村干部的待遇得不到保障，身份得不到认同，只讲“奉献”不强“激励”，显然难以打造一支充满干劲、敢打硬仗、能打胜仗的村干部队伍。对此，略阳县委、县政府审时度势，下大决心、投入大量财力提高村干部生活补贴、强化村干部待遇保障。

“以高于地方平均工资水平落实村干部补贴，县财政每年增加支出1200万元予以全额保障。”略阳县委常委会议纪要上，将村支书、村主任月补贴从省市要求的不低于2000元一举提高到3000元，“一肩挑”的提高到3500元；鼓励村干部参加进修学习，对获取大专、本科学历的，每月再增加300元和500元。还配套建立正常离职村干部补贴机制，将村干部养老保险与农村养老保险并轨，下功夫解决村干部的后顾之忧。

此外，略阳县还持续加强基层基础保障投入，在严格落实大村每年2.5万、小村2万元工作经费、第一书记1万元工作经费基础上，将驻村工作队工作经费从每年1万元提高到2万元；投入专项资金，在全县145个村都建立起了廉政灶，每个村每年再落实1.5万元生活经费，解决驻村工作队和“两委”干部吃饭问题。

村干部补贴保障水平的全面提高，有效增强了村干部岗位吸引力和身份认同感，一大批本县外出人才纷纷被吸引进“两委”班子，诸如坪沟村之类村“两委”干部辞职、缺配问题迎刃而解。2017年底以来，坪沟村31岁的村主任庞德升、29岁的村文书张永星、28岁的计生专干胡必敏（女），先后从外出务工创业，回到村上工作。目前，坪沟村5名村干部中，有4名80后、90后，学历全部在高中（中专）及以上。而整个略阳县，村“两委”干部平均年龄也下降到43.8岁，吸纳农村致富能人229人、退伍军人28人、企管人员59人。

“两委”班子中，村文书的作用十分重要，既是村上工作的骨干力量，也是选拔培养“两委”正职的重要后备力量。2018年，略阳县将该县黑河镇创新推行的村文书公开选聘经验推广到全县，并把村文书月补贴从每月800元大幅提高到每月2500元。公开选聘以镇办为单位开展，在本镇范围内报名选拔，通过笔试、机试和面试等环节考察上岗，每个环节都严格把关，既杜绝了村级后备力量培养中优亲厚友的现象，也进一步提升了村干部队伍整体素质。目前，略阳县164名村（社区）文书中，平均年龄36.1岁，高中（中专）以上文化程度占到82.3%，仅大专及以上文化程度就有62名，也为下一步略阳县持续选优配强“两委”班子，推行村党组织书记村委会主任“一肩挑”等工作奠定了坚实基础。

                                                      创新：“定权责”、“定目标”、“定格次”夯实村干部履职责任

待遇提高了，队伍稳定了，更重要的是调动起广大村干部的工作积极性，促进作用发挥。略阳县于2017年选定部分村试点，2018年在全县推广以“村干部履职专业化”为核心、以“管理规范化”为重点、以“考核差异化”为导向、以“补贴标准化”为保障的村干部“四化管理”机制，努力锻造脱贫攻坚“主攻手”、群众致富“领头雁”。

县委经过集体研究，将过去在全省推广的村干部积分制管理经验进一步丰富完善，制定出台《略阳县村干部规范化管理办法（试行）》，在村干部履职上通过“三定”促规范。“定权责”核定各村职数配备，明确将财政补贴的村干部纳入管理，实行专人专岗，全日制在村、“脱产式”服务，规定村支书、村主任、村文书在村工作时间每月不少于22天，其他村干部不少于15天，推行“清单式”上门服务、重大事项报告、请销假、夜间及周末值班等基本制度。“定目标”根据年初下达任务、村干部公开承诺等内容，确定年度工作目标任务，将基层组织建设、脱贫攻坚、生态环保和服务群众等设置为基础性指标，其中脱贫攻坚占80%；并划定不称职5种情形、有错和不作为退出10种情形等约束性指标，用不同分值比重体现任务的轻重，年初由镇上与村上、村党支部与其他村干部签订目标责任书。“定格次”工作每月量化积分，每季度绩效考核，评定优秀、称职、基本称职和不称职格次，并与补贴挂钩，到年底综合考评。

在规范化管理办法中，明确每季度考核优秀比例不超过全镇村干部总数的20%，基本称职以下不低于5%，考核为称职的全额发放绩效补贴，不称职的扣除绩效补贴，基本称职的按80%发放、优秀的按120%奖励，倒逼村干部自我加压、主动干事。同时，略阳县把基层党组织“两力两率”测评结果与村干部考评、激励相挂钩，对排名靠前的镇办、村社区进行奖励，对排名靠后的镇办、村社区进行约谈，并扣除一定比例绩效补贴。还配套建立了村干部年度轮训、任职资格联审和违纪违法信息通报等制度，“菜单式”、针对性开展素能提升，常态化、即时化纯洁净化村干部队伍，也有效提升了村干部队伍规范化管理水平。

村干部“四化管理”推行以来，收到明显效果，村干部工作积极性高涨。“现在村干部工作不用催，目标定在那，一月一量化，一季一考核，完不成拿不了绩效补贴，面子还挂不住。”白水江镇党委书记周斌说，“大家都在主动往前干，谁也不愿落后。”

                                        蝶变：优化了基层治理，促进了民主公开，化解了疑难矛盾

“四化管理”的实施，使略阳县村干部身份认同感明显增强，干事创业的劲头更足。坪沟村新班子建立以来，村党支部先后领办天麻、板栗、中蜂养殖3个合作社，建成万窝天麻基地带动65户贫困群众户均增收3000元，2000余亩板栗林挂果上市后户均增收2000元，养殖中蜂带动17户贫困群众户均增收4000元。从军20年、参加过越战、有着副团级别的袁永超于2018年当选峡口驿镇大铁坝村党支部书记，短短一年就带领村民改造硬化5条村组道路，筹资18万元建立乌鸡合作社，带动30户贫困群众发展乌鸡8000余只。2018年以来，面对脱贫攻坚、扫黑除恶、生态环保繁重压力，略阳县没有一名村干部主动提出辞职，还先后涌现出先进村党支部52个、优秀村干部86人。

“四化管理”的实施，使略阳县村干部队伍结构得到优化，村级组织运转更加规范高效，基层党组织组织力和战斗力明显增强。2018年以来，全县清理规范村级活动场所145个、达标创建102个，创办村级扶贫社118个，实施产业项目2421个、带动贫困户3.92万人，大多数村集体经济有了新发展，通达水泥路义务教育、参加新合疗和大病保险达标率100%，安全饮水达标率98.6%，截止2018年底，全县4.6万人口已脱贫，贫困发生率从30.7%降至10.98%。

“四化管理”的实施，将上级党委意图与村民自治、群众监督与干部履职有机结合，优化了基层治理，促进了民主公开，一些突出矛盾和复杂问题在村一级得到有效控制和化解，全县群众信访率较过去下降15%，扫黑除恶实现“一降两升”；农村经济社会稳定发展，农业主导产业稳步壮大，新发展中药材2.6万亩、养殖乌鸡129万只，实现销售收入8.3亿元，2018年全县农业增加值达10.15亿元，还创建美丽宜居示范村9个，美丽富裕的新乡村正在逐步实现。

经验：乡村治理的有效路径

做好农村工作在党和国家事业全局中具有重要战略地位，是全党工作的重中之重。2018年底以来，党中央先后出台了《中国共产党农村基层组织工作条例》《中国共产党农村工作条例》，对党的农村工作、农村基层党组织建设工作进行全面规范，并明确规定：“县委书记应当把主要精力放在农村工作上，深入基层调查研究，加强统筹谋划，狠抓工作落实。”作为贫困地区，抓好农村工作，更是重中之重。略阳县“四化管理”经验，能为贫困地区做好农村工作带来哪些启示？

启示一，贫困地区做好农村工作，必须把“政策向基层倾斜”落在实处。2018年，略阳县地方财政收入仅为1.47亿元，在全市排名靠后；但县财政却每年拿出3000多万元提高农村基层基础保障，无论是村干部生活补贴标准，还是村级组织运转经费保障水平，都是全市最高。正是因为这样的高投入，才收获了“两委”班子优化、村级组织增强的“高回报”。略阳的经验说明，加强贫困地区农村工作没有捷径可走，只有钱往基层投、人往基层走，才能逐渐改变贫困地区落后面貌。

启示二，贫困地区做好农村工作，必须坚持“钉钉子”精神。习近平总书记指出，“干事业好比钉钉子，钉钉子是要一锤一锤接着敲，才能把钉子钉实钉牢。”略阳县前几年创造的村干部积分制管理经验曾在全省推广。面对近几年农村脱贫攻坚、扫黑除恶、生态环保、乡村振兴一项项重大工作对村干部队伍建设带来的新变化、新挑战，略阳县没有固步自封、原地踏步，而是始终紧盯实践找问题、紧盯问题求突破，才使略阳县的村干部队伍建设水平持续跟上了时代的发展，创造了新的经验。

启示三，贫困地区做好农村工作，必须注重发挥基层首创精神。略阳县村文书公开选聘制度的推行，既打破了村干部培养“人情”“亲属”怪圈，也极大地优化了“两委”班子结构、规范了村级组织工作开展，而这一经验，最初源于略阳县黑河镇的创新实践。略阳县的经验说明，必须尊重基层首创精神，鼓励基层大胆创新、大胆实践、大胆探索，真正让基层干部不只是机械的执行者，更是实干的创新者，才能真正推动农村改革发展不断纵深推进。