行驶在京沪高铁上的CR400BF 型复兴号动车组。图/ 视觉中国

中国新闻周刊记者/贺斌

拿到高铁定价权3年后，中国国家铁路集团有限公司（简称“国铁集团”）终于有了新的动作。

11月1日起，国铁集团下属的上海局、南昌局、成都局、兰州局、太原局、广州局、南宁局集团公司等，纷纷发布了所属高铁动车组列车执行票价优化调整的公告。

综合各铁路局集团公司公告，此次调价从12月1日起开始执行，涉及多条线路，总体上票价均有升有降。例如，上海局11月1日通过官方微博发布信息，称将对东南沿海铁路部分动车组列车执行票价进行优化调整。“依据市场供求关系和客流规律，以公布票价为最高限价，分季节、分时段、分席别、分区段在限价内实行多档次票价，总体有升有降，涉及400多趟列车，最大折扣幅度5.5折。”

《中国新闻周刊》就这次“不约而同”的调价询问国铁集团，得到的答复是：“此次调价是各铁路局集团的自主行为。”

“这次调价主要是局管内的短途城际高铁，也就是始发站和到达站都是同一个局的高铁线路，暂不涉及跨局线路。”北京交通大学中国交通运输价格研究中心主任李文兴向《中国新闻周刊》分析，设定最高限价为公布票价，也就是2016年后制定的天花板价格，500公里以下参考高速公路运价，500公里以上参考民航价格，“这已经是市场化的价格”。

李文兴透露，2016年国家发改委已将高铁动车定价权交给当时的中国铁路总公司，这次定价主要是铁路内部的决策，目前各铁路局自主调价只是先行试点，明年1月1日将在全国18个铁路局铺开。对于试点仅一个月何以见成效的疑问，李文兴表示，“此次以下调为主，问题不大。”

但这一消息并未得到官方的证实，国铁集团新闻中心的一位工作人员表示，对上述内容并不知情。

从政府定价到市场定价

就在各铁路局宣布调价之时，11月4日，国家发改委就《中央定价目录》的修订公开征求意见，根据目录，中央管理企业全资及控股铁路普通旅客列车硬座、硬卧票价率由国务院价格主管部门定价，但“动车组列车、社会资本投资控股新建铁路客运专线除外”。

实际上，早在2016年，国家发改委发布的《关于改革完善高铁动车组旅客票价政策的通知》中，对在中央管理企业全资及控股铁路上开行的设计时速200公里以上的高铁动车组列车一、二等座旅客票价，由铁路运输企业依据价格法律法规自主制定；商务座、特等座、动卧等票价，以及社会资本投资控股新建铁路客运专线旅客票价继续实行市场调节，由铁路运输企业根据市场供求和竞争状况等因素自主制定。

此次目录中去掉了“时速200公里”的限定，将自主定价的范围扩大到动车组列车，这就不仅仅是“D”字头和“G”字头的动车组，在普通线路上行驶的时速160~180公里的动车组，也或将包含在内。

事实上，自2015年起，中国铁路总公司就组织对时速160公里动力集中电动车组进行技术研究，2018年11月，“时速160公里动力集中电动车组”研制成功，完成了铁路总公司的设计定型和国家铁路局行政许可工作。按照国铁集团对其定位，这一款新的复兴号动车组可实现既有线普速旅客列车技术升级，换句话说，将逐步替代现有的普速旅客列车。

此次目录的调整，究竟是发改委为未来普速列车自主定价留了个“后门”，还是国铁集团为未来全面接管铁路自主定价权出了招“先手”，尚未可知。

无论哪种情况，政府对高铁定价权显然作出了巨大让步，作为价格改革的重要一环，实现这一步并不容易。2013年8月，国务院下发了《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》， 提出“按照铁路与公路保持合理比价关系的原则制定国铁货运价格，分步理顺价格水平，并建立铁路货运价格随公路货运价格变化的动态调整机制”，要求发改委负责，将铁路货运价格由政府定价改为政府指导价，增加运价弹性。

2014年2月15日，经国务院批准，铁路货运价格由政府定价改为政府指导价，实行上限管理。但对于铁路客运定价，并没有进一步的改革举措，直到两年后，高铁动车组的定价权才交到企业手中。

“目前，中国的铁路定价有三种模式，政府定价，政府指导价和市场价。”李文兴进一步解释道，目前，普速列车的硬座、硬卧依然采取政府定价模式，由发改委行使定价权；而铁路货运则采取政府指导价，由政府和企业商定一个价格，允许在这一价格基础上浮15％，下调不限，“这是非常宽松的政策了。至于高铁，已经是市场价了，定价权直接交给了铁总。”

然而，拿到高铁定价权后，当时作为铁路运输企业的中国铁路总公司并没有立刻对票价作出调整，在2016年3月的全国两会上，当时的中国铁路总公司总经理盛光祖向媒体回应称，有了高铁定价权以后，铁路总公司一定会对高铁定价更加有严格的管理，来管好高铁价格。

“有了定价权并不意味着现在就要调整，特别是大规模调整高铁定价的安排，还没有时间表。”盛光祖坦承，票价管理应该要综合考虑市场竞争对于票价的需要、市场对票价的承受能力等因素，“铁路运输企业有了定价权，实际上是一把双刃剑，用好了可以让我们更好地为旅客服务，用不好就可能丢掉了市场。所以我们对票价管理会非常严格，绝不会擅自乱涨价。”

跨区域难题待解

但从之后的情况来看，中国铁路总公司似乎过于谨慎。拿到高铁票价定价权以来，除新建客运专线实行了新的运价外，中国铁路总公司还对已经开通的海南环岛高速铁路及东南沿海高速铁路动车组列车票价进行了调整，但总体票价改革较为缓慢。

不过，就在这三年里，中国铁路总公司完成了股份制改造。2019年6月正式更名为中国国家铁路集团有限公司，这是依据《中华人民共和国公司法》设立的国有独资公司，由财政部代表国务院履行出资人职责。公司设董事会、经理层，建立法人治理结构。

根据国铁集团官网介绍，中国国家铁路集团有限公司实行总公司和铁路局集团公司两级法人，中国国家铁路集团有限公司－铁路局集团公司－站段三级管理。截至2018年末，国铁集团下设18个铁路局集团公司，3个专业运输公司等34家企业，3个事业单位。

“一般来说，铁路局集团公司更接近市场，对市场更为敏感，更适合对价格进行灵活调控。”李文兴认为，按照以前的程序，如果铁路局集团公司想对某条线路进行调价，需级级上报，经总公司批准后方可实行，这样一来，价格总比市场慢半拍。

也正因为如此，将定价权下放给各铁路局集团，让他们根据市场情况对高铁票价进行调整，显然是最快捷和最灵活的方式。

但这其中又不得不面临一个难题，在同一铁路局内，固然可以自己说了算，一旦涉及跨区域的线路，定价必须几个铁路局协商确定，平级的各局之间，协调的难度比较大，效率同样难以保证。

李文兴认为，各铁路局集团自主定价，并非只是降价，有可能也会涨价，无论涨还是降，都需要相关铁路局共同面对市场，这也会使得大家对于定价异常敏感，顾虑重重，进展缓慢。

此外，由于跨区域线路涉及始发站、到达站和中间站多个铁路局，收益分成也会影响各铁路局对价格的制定和判断，以刚刚IPO过审的中国高铁第一股京沪高铁为例，该线路涉及北京局、济南局和上海局三个铁路局集团，按照目前的铁路收入清算原则，谁承担，谁发车，收入清算归谁，局之间如供水、服务，相互再清算。

更为重要的是，目前还有一些客专公司，沿途地方政府通常会以土地入股。如2007年成立的京沪高铁公司，尽管是由国铁集团控股，但大股东中不乏地方投融资平台的身影。

这些客专公司主要负责高铁运营，在定价过程中，是否会受到地方政府的影响？特别是京沪高铁上市后，出于盈利的需要，是否会在京沪线的定价中占有更多话语权？

对于这些疑问，李文兴认为，客专公司只是由铁路局委托运营，没有指挥调度权，无法做到完全的市场化。

公益还是营利性之争

李文兴2008年参与过中国第一条高铁京津城际的定价工作，据他回忆，当时定价主要考虑包括运营成本、客流量、和民航公路的竞争，以及投资回报率、通货膨胀率等。“当时说的是临时票价，但十年了，只是去年做过一次微调，说明这个票价相对还是合理的。”李文兴说。

依据《国家计委关于高等级软座快速列车票价问题复函》的规定，高铁票价按照一等座每人每公里0.3366元，二等座每人每公里0.2805元，可上下浮动10％来进行定价的。

实际上，制定统一标准按照里程定价，并不能反映建设成本，比如山区和平原的建设成本不同，但都采用同一个定价方式，显然并不公平。

中国高铁经过多年发展，截至去年底，中国铁路营业里程超过13万公里，其中高铁里程达到3万公里，超过世界高铁总里程的三分之二，成为世界上唯一高铁成网运行的国家。与此同时，中国在高铁建设上的投资也十分惊人，根据《中国铁路总公司2018年统计公报》，仅2018年全国铁路固定资产投资就完成8028亿元，投产新线4683公里，其中高速铁路4100公里。

然而，和巨大的投入相比，是相形见绌的收入。目前全国高铁仅京沪、京津等少数线路盈利，其余均长年亏损。多年不变的票价，不但无法根据市场需求进行灵活调节，也无法刺激消费，增加上座率。

“在定价中，将高铁的成本完全考虑进去，并不现实，特别是川藏铁路这样的西部线路，承载了更多公共属性，如果让乘客买单，只会令上座率更低。”李文兴认为，“高铁的边际成本相对特殊，增加更多的旅客，成本增加并不多，在这种情况下，增加上座率会带来更大的收益。”从目前来看，一些短途城际铁路空座率较高，如果适当降价，增加上座率，薄利多销，自然会增加整体收益。

但对于一些热门线路，如京沪线，经常是一票难求，通过适当涨价，可以调节市场需求。“实际上还有较大的涨价空间。”李文兴认为，高铁不易延误，准点率相对较高，站点多设置在市中心，一等座的舒适性也较飞机经济舱更高，即使价格涨到和民航差不多，也依然会有市场需求。

然而，在大众眼中，铁路仍承担着一部分公共属性，高铁对于学生、军人等特殊群体进行打折，充分证明了这一点。一旦放开定价，对于节假日和学生假期，高铁票价或将上调，如何体现公共性？

而在学界中，则有一种观点认为，高铁由于高昂的造价，已经不再是大众消费品，而是具有奢侈品特征，因此，价格上也应有所反映。而铁路的公益性，已经通过普速列车实现了。

那么，高铁究竟是公共品还是奢侈品？

“这就要看对于铁路运输企业如何定位了！” 发改委一位不愿具名的专家向《中国新闻周刊》表示，高铁定价的一个难点就是，是否要依据成本定价？他长期研究交通价格机制，认为解决这一难点的关键在于如何定位国铁集团的性质——是营利性的，非营利性的，还是公益性的？

这位专家认为，首先应该回到基础设施或者交通的本质上，这就需要承担一定的社会责任，因此，国家要给其一定的定价自主权，但也要给予一定限制，这就决定铁路不能像其他完全竞争性的产品那样定价。

在这一轮价格改革中，发改委表示，将逐步退出竞争性领域的定价，逐步转为事中、事后监管。这也意味着，一旦企业的自主定价过高，发改委会采取相关监管措施。

同时，国有独资公司的性质，决定了国铁集团必须受到来自上级的考核，是否有国有资产保值增值的需求？是否有利润指标？这些都会对高铁定价产生影响。

对于这个问题，在国务院下发的《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》中，实际已经做了阐释，要求建立铁路公益性、政策性运输补贴的制度安排，为社会资本进入铁路创造条件。“对于铁路承担的学生、伤残军人、涉农物资和紧急救援等公益性运输任务，以及青藏线、南疆线等有关公益性铁路的经营亏损，要建立健全核算制度，形成合理的补贴机制。”

“目前最关键的是铁路部门的市场化。高铁的市场化，相对比较特殊，是分区域，有限度的市场化。”在李文兴看来，尽管在大的交通运输领域，铁路受到来自公路和民航的竞争，但在铁路领域，仍是一家独大。民航有三大国有航空公司，通信领域有三大运营商，电力、石油也都有竞争对手。只有铁路，国铁集团下属18个铁路局虽然各管一段，却是在一个总公司之下，并不存在竞争。而国铁集团的清算平台，也能够均衡不同铁路局之间的收入差异，在这种情况下，铁路的市场化如何实现？

上述不具名专家则表示，这就要看如何去理解市场化的涵义，在他看来，铁路的市场化和一般工业企业的市场化不同，如果拥有定价权，同时也能够自主决策，投资经营，同样是市场化的表现。“从这一角度，国铁集团虽然可以独自运营，但投资却需要以完成国家的战略任务为目标，还不能说完全的市场化。”