土地出让金审计：多地官方制假土地证抵押融资

　　土地出让金审计结果近期公布 6月30日前上报整改方案

　　多城市地方政府土地储备虚假抵押融资

　　钱锋

　　被称为“史上最难产”土地出让收支和耕地保护情况审计结果有望于近期向社会公开。来自权威消息源的信息显示，审计报告已下发地方，近期将向社会公布。

　　审计署已将部分省审计报告分别下发至省政府，再由省政府向管辖地政府下发所涉问题。另有地方国土系统参与协调审计的官员称：“4月初省政府下了文件，省政府只下发给市政府一级，是电子光盘形式的，内容是该市涉及哪些违规违纪，一律不对外；下面区县则只有笼统的数字，没有具体情况及涉及问题。”

　　相关人士透露，此次对相关省份的审计发现，土地储备虚假抵押融资问题比较严重，个别地方甚至直接制作虚假国有土地使用权证专门用于抵押融资。审计发现，违规抵押融资涉及中国建设银行(6.43, -0.17, -2.58%)、中国银行(4.44, -0.11, -2.42%)、民生银行(10.18, -0.31, -2.96%)、浦东发展银行等银行在部分地方的分、支行。

　　除此之外，对相关省份的审计还发现一系列问题：土地出让收入在地方财政收入中占比高，有的市、县土地出让收入甚至超过本级公共财政收入；土地出让收支管理违规问题较突出。比如土地出让收入未纳入国库，违规安排和支出、使用土地出让收入，甚至挤占挪用、套取骗取土地整治项目财政资金；土地抵押融资规模大、增长快，甚至有的市、县抵押融资余额超过当年土地出让收入；违规批地征地，违规建设高尔夫球场和填海造地等。

　　审计署要求各省在6月30日前将整改结果报审计署，并向社会公告。对整改不力的将按照规定追究责任，相关违规违纪线索则依法移交纪检及司法部门。

　　“难产”审计老问题多

　　从2014年8月开始，国家审计署对2008年至2013年期间的土地出让收支、土地征收、储备、供应、整治、耕地保护及土地执法等情况进行大规模全国性审计，调查涉及国土、财政、城建等部门和单位。地方政府约15万亿元的土地出让金，也是此次审计的重点之一。

　　此前媒体报道在当年10月就已结束现场审计，但这项本该于2014年底向社会公布的审计结果，至今未曾公布，因此该审计结果也被舆论称为“史上最难产”审计。参与审计的人士向《中国经营报》记者解释称，之所以迟迟未能公布，是因为审计结果远超预期，不少情况需要核查。

　　据了解，相关地区审计发现的问题主要有：土地出让收入在地方财政收入中占比较高，有的市、县土地出让收入甚至超过本级公共财政收入；土地出让收支管理违规问题较突出。

　　比如土地出让收入未纳入国库，违规安排和支出、使用土地出让收入，甚至挤占挪用、套取骗取土地整治项目财政资金；土地抵押融资规模大、增长快，甚至有的市、县抵押融资余额超过当年土地出让收入；土地违规抵押融资金额占比高，土地储备虚假抵押融资抬头，个别地方甚至直接制作虚假国有土地使用证专门用于抵押融资；违规批地征地，违规建设高尔夫球场和填海造地等等；不少省市还存在土地利用粗放，违规设立开发区，耕地保护制度执行不力，土地整治项目补充耕地不实和征地拆迁政策未完全落实，拖欠挪用征地补偿款等问题。

　　此外，对相关省市审计发现，土地出让收入增长快，然而结余却不多。

　　按照审计署的要求，对于发现的涉嫌违法违纪案件线索，审计署将依法移交纪检监察和司法机关查处，其他事项由财政部、国土部等部门按照职责会同地方政府处理。审计署要求各省在6月30日前将整改结果报审计署并向社会公告，整改不力的应按照规定追究责任。

　　自审计开始，地方相关官员们经常提起的便是“化解”一词，在审计初步结果出来后，有地方政府批示显示，地方政府要求下级化解报告中的问题、减低违规的数额。

　　而比对之前的相关审计、督查公告，记者发现，上述问题始终存在，可谓痼疾难去。

　　卖地占比高利润低

　　相关人士透露，对某些地区的审计发现，土地出让收入在地方财政收入中占比较高。以北方A省为例，2008年至2013年，抽查地区土地出让收入3832.88亿元，分别占其同期本级公共收入、财政总收入的62.58%和21.18%，其中2个市本级、16个县的土地出让收入，超过本级公共财政收入。

　　如上述北方A省，2008年至2013年底，从地方土地出让收入与本级公共财政本级收入比例来看，县级累计占比106.60%，市本级累计占比为82.43%。

　　另以东部副省级城市B市(市本级)为例，土地出让收入从2008年的107.82亿元增长至2013年的241.41亿元，2008~2013年土地出让收入高达1300.91亿元，然而结余仅为31.01亿元。

　　“征收时一亩不超8万元，拍卖时沿海高的能拍到八九千元，甚至一万多元。B市卖地的利润只有2%，2008年到2013年卖了1300多亿元，只挣了30亿元，你信吗？”一位当地国土系统人士对此评价称。

　　利润去了哪里？审计中发现的土地出让收支问题或许可以部分回答这一问题。以北方A省为例，一是少征、减免、返还土地出让收入456.13亿元。其中10个市本级、20个县少征土地出让收入156.45亿元；8个市本级，18个县减免土地出让收入103.42亿元；9个市本级，26个县返还土地出让收入187.27亿元。此外，5个县通过财政空转等方式，虚增土地出让收入8.99亿元。

　　再以B市为例，审计发现，B市土地出让收支方面的问题金额为407.84亿元，其中收入方面148.29亿元，支出方面69.89亿元，管理方面189.66亿元。其中市本级29.21亿元，收入方面14.48亿元，支出方面3.47亿元，管理方面11.26亿元。

　　B市各郊区市土地出让方面的问题金额分别为：18.78亿元、119.52亿元、30.48亿元， 104.48亿元、33.87亿元、71.5亿元。

　　而B市本级土地出让收入问题金额为14.48亿元。在违规减免土地出让收入方面，2010年，B市在B市地毯厂等6个国有企业改制时，将应收取的上述企业的土地出让收入14054.88万元，抵补企业净负债；2001年6月26 日，该市某保税港区将4号区1.41公顷土地出让给B市一公司，出让金为212.96万元，该公司支付出让金首付63.62 万元后，直到2009年8月5 日才支付剩余的149.34万元，根据协议产生的滞纳金应为2070.60 万元，管委会通过专题会议决定收取滞纳金149.34万元，减免企业土地滞纳金1921.26万元。

　　返还土地出让收入：2008~2013年，B市高新产业技术开发区以基础建设补助的方式，从土地出让金中拨付B市优通××公司等50家用地单位资金93567万元。

　　少征收土地出让收入。截至2013年底，B市国土和房管局少征收B市锦绣××房地产开发有限公司等三家企业土地出让收入35324.71万元。其中土地出让价款24972.95万元，违约金10040.98万元，利息310.78 万元。

　　收支管理混乱

　　相关人士透露，土地出让收支管理方面，审计发现的另一个重大问题是土地出让收入未纳入预算管理。

　　以北方A省为例，土地出让收入未纳入预算管理达275.05亿元。其中7个市本级、10个县滞留在非税收入财政账户、财政汇缴专户未纳入国库。或已纳入国库未纳入预算管理125.67亿元；5个市本级，9个县坐支土地出让收入42.42亿元；5个市本级、4个县在征收单位违规设立的过渡户滞留土地出让收入106.96亿元。

　　再以B市(市本级)为例，土地出让收支管理问题金额为11.26亿元。一是虚列财政支出。2013年，B市S区财政收到市财政拨付的用于征地和拆迁补偿的国有土地出让金35045.75万元列支后转入暂存款挂账，截至审计日，资金尚未拨付； 2013年B市B区财政局在土地出让收入中列支城市建设支出52224.64万元，转暂存款挂账，至2013年年末仍未拨付至项目单位。二是土地出让收入未纳入预算管理。B市某保税港区将2008年以前收取的土地出让金1188.17万元，及2008年收取的土地租金以及土地出让金166.03万元，共记12052.20万元，挂暂存款科目，未及时上缴国库(已于2009年至2010年3月期间分三次上缴国库)。2013年12月26 日，某保税港区收到市财政返还的土地出让金13266.85万元，挂列暂存款，未及时上缴国库(已于2014年8月22日上缴国库)。

　　“从2008年挂到2014年，就一直不入账，这钱究竟在哪里，利息收入怎么着？”参与B市审计协调人员表示。

　　土地出让收支管理方面的第三个重大问题是违规安排和支出、使用土地出让收入。以北方A省为例，这方面的问题金额为239.93亿元，其中10个市本级，32个县挤占挪用土地出让收入等171.03亿元(修建楼堂馆所1.79亿元，购买公务用车0.10亿元，违规出借12.3亿元，发放津补贴、奖金0.44亿元，弥补行政经费支出10.60亿元，用于投资有限公司增加注册资本等其他支出145.80亿元)，6个市本级，20个县虚列财政支出68.90亿元。

　　审计还发现，该省本级、3个市本级、12个县土地出让收入从财政部门拨付到预算单位后，结存两年以上未使用11.63亿元；一个市本级和一个县市少缴新增建设用地有偿使用费2.94亿元；3个市本级、12个县的国土部门、土地整治中心或施工单位，挤占挪用、套取骗取土地整治项目财政资金6.48亿元，占抽查项目财政总额的58.54%。

　　上述收支管理问题中造成抽查地区截至2013年底土地出让收入实际结余达406.09亿元(含财政报表结余90.04亿元)，有的结余资金游离于预算监管之外，有的在预算内未及时安排使用。

　　B市(市本级)的土地出让金支出问题金额则为3.47 亿元：扩大土地出让收入使用范围3.47亿元。

　　土地储备虚假抵押银行套现

　　相关人士透露，相关地区审计发现，除上述将土地出让金当作小金库，不上缴国库及安排拨付使用外，土地抵押融资规模大、增长快，违规融资抵押问题比较严重。以北方A省为例，至2013年底，抽查地区的92家土地储备中心、融资平台公司和其他事业单位，用6.34万公顷土地进行抵押融资，融资余额达2745.74亿元；从增长趋势看，2008年至2013年用于融资抵押的土地面积和融资余额分别增长6.27倍、7.76倍，其中2009年增长最快，较上年分别增长2.31倍、3.17倍，从融资规模与出让收入比较看，抽查地区2013年底土地抵押融资余额相当于当年土地出让收入的86.86%，其中抵押融资余额超过当年土地出让收入的市本级有7个，县有5个，分别占抽查市本级、县数的77.78%和14.71%。

　　土地违规抵押融资金额占比高。至2013年底，上述A省8个市本级、6个县的土地储备中心、融资平台公司和其他事业单位等，违规以土地抵押融资330.08亿元，占抽查地区融资余额的44.29%。具体表现为：有的用公园、绿地、广场等公共设施用地抵押，有的用未完成征地拆迁手续的土地抵押，有的用未依法收回的国有土地抵押，还有的通过高估地价或重复抵押融资，个别地方甚至直接制作虚假国有土地使用证专门用于抵押融资，造成抵押权悬空。此外，有9家挪用土地抵押融资款16.23亿元。

　　以B市为例，2008~2010年，B市土地储备中心以多个地块为担保，分别向中国建设银行××区第三支行、浦发银行(16.78, -0.21, -1.24%)B市分行、民生银行B市分行等金融机构贷款20笔，共计341420万元。以上地块在办理抵押融资时，未办理国有土地使用权证。

　　2009年12月18日，B市土地储备整理中心某地块为担保，从中国银行B市××路支行取得土地储备贷款25000万元，该抵押地块于归还贷款前，出让给B市某房地产开发公司，造成抵押权悬空。

　　审计发现，虚假土地储备融资潜藏金融风险。2013年6月的审计显示，当时地方政府承诺以土地出让金偿还的债务余额为3.48万亿元，占省市县负有偿还责任余额的37.23%。值得注意的是，这一金额占到当年土地出让收入的比例高达90%。

　　政府违规多，批建任性

　　某些地区审计发现，建设用地管理不严格，“寅吃卯粮”的问题较为突出。以北方A省为例，2013年建设用地规模数已超过2020年规划控制指标，累计超过21.28万公顷，超规划10.02%，抽查的9个市2013年均超过了规划规模，共超出19.54万公顷，占上述城市规划建设用地规模的12.12%。在国土部2012年根据“二调”结果调整规划建设用地规模后，仍有4个市2013年建设用地规模仍超规划控制规模。

　　而在B市，其土地利用总体规划，截至2020年建设用地规模为221347公顷，土地利用总体规划与第二次土地调查成果衔接后，建设用地规模为233113公顷。截至2013年底建设用地规模239399.38公顷，规划期内建设用地指标超规模6286.38公顷。

　　在A省，部分城市中心城区城市规划突破土地规划，如某地级市中心城区城市规划超过土地规划570公顷，占土地规划面积的4.56%；三个市在土地规划限制和禁止建设区内规划城市建设用地1698.46公顷，占土地规划面积的2.53%。

　　城市新区则成为违反规划重灾区。2008年至2013年，抽查城市中，共自行规划建设6个城市新区，规划占地17.44万公顷，这些新区中，有两个新区规划不符合土地规划，一个不符合城市规划。

　　在地方政府储备土地方面。以B市为例，存在的问题一是超计划储备土地。2008年，B市土地储备整理中心计划储备土地613.70公顷，2008年实际储备土地679.63 公顷，超计划储备土地65.93公顷。二是土地储备后两年以上未供应。截至 2013年末，B市土地储备整理中心共储备土地628.63公顷，其中，土地储备两年以上未供应土地127.61公顷，占储备土地总数的20.3%。

　　与此同时，政府违规供应土地问题在A省普遍存在，且较为突出。其11个市本级、29个县的国土部门违规供地7377.20公顷，占审计抽查供地面积的31%。其中，以提前确定用地单位、设置限制性准入条件、围标串标等方式，虚假招拍挂出让建设用地989.82公顷，违规协议出让经营性用地和工业用地，以及违反《划拨用地目录》规定划拨建设用地636.68公顷；违规“毛地”出让建设用地和超出用地控制标准供应建设用地；违反国家工业用地最低价标准等规定低价出让建设用地934.97公顷，违规向国家明确的限制类、禁止类项目供应建设用地891.44公顷，8个市本级、12个县国土资源部门违规给不符合条件的土地办理土地使用证，规划部门违规批准改变土地利用规划条件，涉及建设用地1867.30公顷。

　　审计发现，土地审批供应制度不严的问题在A省较多，在政府违规批地征地方面，8个市本级和22个县的地方政府和国土部门违规批地征地1.50万公顷，占抽查地区批地和征地面积的38.02%。其中少批多征、未批先征或者征地批文已过期仍违规征收土地1.27万公顷；超出土地利用总体规划和土地利用年度计划对建设用地控制规模等违规审批征地1554.58公顷。“化整为零”分批次报批违规征收土地708.72公顷，擅自将农用地变为建设用地，超越农转用或者征地审批权限越权审批征收土地39.83公顷。

　　审计中，A省被发现累计填海造地8396.02公顷，其中有5344.82公顷(占63.66%)，未经合法审批。且上述填海造地形成的建设用地没有纳入新增建设用地管理。B市则在2008年至2009年越权审批填海造地海域使用权1108.22公顷。

　　违规批地之外，用地单位的违规用地问题也被审计所发现。以北方A省为例，10个市本级、39个县、346家用地单位违规使用土地1.56万公顷(23.4万亩)。其中，255家用地单位未经批准，通过以租代征等形式非法占地1.15万公顷，其中耕地5206.99公顷(78104亩)；36家用地单位未经批准擅自调整建设项目容积率和其他规划条件，或者未按土地出让合同约定开发建设或违规转让国有土地使用权，涉及土地222.85公顷，其他违规用地3827.46公顷。

　　B市在用地单位违规用地方面的问题有，闲置两年以上未收回土地。截至2013年年底，B市市内三区共有土地27.19 公顷闲置满两年未收回，全部为政府拆迁等原因造成。

　　此外，B市也被审计出招拍挂设置限制性条件出让土地。2010年11 月，B市市政府出让面积为14.29公顷的国有建设用地公告中设置限制性出让条件，要求竞买人必须在国内已建成并持有不少于两个大型商业中心，且每个商业中心建筑面积不少于20万平方米，项目中的10万平方米商业中心须整体经营，不得进行分割销售。

　　与审批任性形成对比的是，相关执法却迟迟未能实现。以违规建设高尔夫球场较为突出的B市为例。2006年7月，B市高新技术产业开发区某旅游度假开发有限公司未经土地行政主管部门依法批准的情况下，建设高尔夫球场项目，违法占用土地62.42公顷。2013年4月9日，B市国土局和房管局已对该问题做出行政处罚，并申请法院强制执行，但由于目前该公司提起行政诉讼，行政处罚尚未执行。

　　同样，2009年，B市小球体育服务有限公司在无立项、环评、审批等手续的情况下，建设高尔夫练习场高尔夫商务会馆，违规占用林地3.23公顷。2009年3月26日，市国土局和房管局已对该事项做出处罚，目前该高尔夫练习场尚在运营。

　　开发区、经济区利用率低

　　一些地区土地利用粗放，建设用地存量规模较大，违规设立开发区等老问题，在此次审计中仍较为突出。

　　A省审计发现，至2013年，抽查地区设立各类开发区137个，其中国家审批设立13个，省级及以下审批设立124个。抽查34个粮食生产区的县，均设有开发区，甚至平均每个县达到2.62个左右，设立开发区最多的市县分别设有10个和7个。上述地方审批设立的开发区中，有93个是在2007年国家重申继续停止审批新设和扩建地方各类省级开发区后违规建设的；还有15个是经合规审批设立的开发区，采取代管、托管等方式违规扩区13.54万公顷，为批准面积的5.83倍。此外，审计还发现某高新技术开发区财政投资建成的厂房中有3.13万平方米闲置，占总建筑面积的17.08%。

　　再以B市为例。违规设立开发区。2012年5月， B市市委、市政府出台文件，决定建立B市H岛经济区，截至2013年12月末， 经济区管辖面积共计16124公顷；此外，开发区违规扩区。截至2013年12月末，B市某保税港区管辖面积共计6572公顷，比国务院核准面积扩大5400公顷，2014年4月，B市对该区的管辖区域进行重新调整，实际管辖面积减少为3272公顷，仍大于国务院核准面积2100公顷；截至2013年12月末，B市高新技术产业开发区管辖面积共计6344公顷，比国务院核准面积扩大5349公顷。截至2013年12月末，B市出口加工区的管辖面积共计281.8574公顷，比国务院核准面积扩大1.8574公顷。

　　此外，工业企业开发强度不够。北方A省抽查的93家工业企业中，项目容积率和投资强度未达到国家规定标准的分别占比49.46%和30.11%。抽查企业中，有27家2009年至2013年还享受地方政府减免返还土地出让收入9.12亿元，占这些企业已缴纳土地出让收入的64.93%(返还比例超过80%的有9家)。

　　另一方面，建设用地存量规模较大。抽查地区建设用地“征而未供”、“供而未用”等情况比较严重，以北方A省为例，至2013年底，尚有存量建设用地2.36万公顷。

　　耕保、补偿违规频现

　　与卖地收入占比相呼应的是，此次某些地区审计中发现的耕地保护问题颇为突出，部分地区耕地面积“减量”颇高，土地整治项目效果不佳。相关制度执行不严格是主要肇因。

　　仍以北方A省为例，至2013年底，抽查的34个县耕地面积比2009年底总体减少1.38万公顷(合20.7万亩)，其中3个县2013年耕地保有量比目标考核量少6503.69公顷；5个县基本农田保护面积比目标考核量少2063.17公顷。14个县占用基本农田未及时补划，将工矿企业或公园绿地等建设用地划为基本农田等，共涉及2.11万公顷，占基本农田划定量的3.77%。

　　该省还被查出土地整治项目中，补充耕地不实。抽查的土地整治项目有37个在立项前已经为农民自行开荒耕种多年，占抽查项目数的2.33%，涉及耕地188.72公顷；43个新增耕地项目共计669.53公顷，存在质量不达标，被建设占用、种植林果或撂荒弃耕等问题，占审计抽查项目数的2.61%，4个项目地块坡度大于25度，或破坏生态占用林地、草地，涉及土地面积103.68公顷。

　　除耕地保护不力之外，征地拆迁政策执行也存在不少问题。以北方A省为例，影响和侵害群众权益问题资金16.96亿元，涉及被征地拆迁群众15.29万人。其中一市两县少付征地补偿款0.82亿，涉及0.42万人；一市五县拖欠征地补偿款8.26亿元，涉及6.92万人。两个市本级，11个县的财政部门、乡镇政府或村委员挪用征地拆迁补偿款1.26亿元；某地市本级、12个县被征地农民的社保资金6.62亿未落实到失地农民，涉及7.90万人；还有一个县被征地拆迁群众的安置房购建不到位，涉及0.05万人。

　　而在B市，2011年至2013年，B市L区将被征地农民社会保障金8898.12万元，存放于财政局专用账户，未按规定发放到20638名被征地农民社保账户。

　　此外，B市还存在违规为不符合条件的土地发证的问题。2009年3月，B市国土局在某置业有限公司未全额交清土地出让金的情况下，与该单位签订变更协议，将2008年6月出让的面积为13.87公顷的土地分三期实施，逐期办理《房地产权证》；2009年6月，B市国土局与一房地产发展有限公司签订变更协议，将2008年1月出让的面积为10.71公顷的土地分成三期实施，逐期办理《房地产权证》。

　　与此同时，违规建设高尔夫球场依旧屡禁不止。以北方A省为例，至2013年9月底，该省共有高尔夫球场43家，共占地3196.11公顷，15家是2004年国务院办公厅发文明令暂停建设后至2011年建成；9家是2011年国务院有关部门再次发文清理整顿后建成；有31家存在违法占地问题，占72%，共计占地2252.29公顷，其中耕地372.52公顷，林地园地和草地等638.54公顷。

　　相关链接

　　据2014年媒体报道，有国土资源部内部人士称，截至2014年6月底，84个重点城市土地抵押贷款融资总额已经达到8.7万亿元，其中也包括企业抵押融资，但政府城投、建投等融资平台占绝大部分。

　　近年来，地方政府土地抵押融资规模迅速扩张，据2010~2013年《国土资源公报》数据，截至2013年底，我国84个重点城市处于抵押状态的土地面积为40.39万公顷，抵押贷款总额7.76万亿元，同比分别增长15.8%和30.4%。而在2010年末，84城处于抵押状态的土地共有12.94万宗，抵押面积25.82万公顷，抵押贷款3.53万亿元。2010年至2013年，抵押土地净增面积和抵押贷款净增额持续增长。

　　财政部、发改委、人民银行[微博]、银监会四部门联合下发的《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》中明确指出：“地方各级政府不得将储备土地作为资产注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。”