——黑龙江省新兴村的例证
          作者：高　海  信息来源：《农业经济问题》
        【摘要】黑龙江省新兴村农民合作组织的运行机制与运行效果，生动诠释了“农民合作社是发展农村集体经济的新型实体，是创新农村社会管理的有效载体”。但是，将新兴村农机专业合作社纳入《农民专业合作社法》调整，在村民委员会的社员资格、集体积累的来源渠道、合作社终止时国家补助财产的处置、联合社的法律适用等方面尚存制度困境，而且新兴村农机专业合作社遭遇的制度困境在黑龙江省乃至全国又具有普遍性。因此，为了消解农民合作社促进农村集体经济有效实现的制度困境，应当有条件地允许村民委员会成为合作社社员，允许社员民主决定公益金的提取，明确合作社终止时国家补助财产的处置办法并完善联合社制度。

【关键词】农机合作社；农村集体经济；农民专业合作社法；国家补助；联合社

一、引言

集体经济的形式是多元的，但其本质是一致的，其本质是集体资产的增值和服务于成员利益的公平实现( 韩松，2011) 。农民合作社作为弱者自愿联合、民主管理、自我服务的应对大市场的互助性组织，不仅有利于为以家庭承包经营为基础的分散经营提供“统”层面的农业社会化服务，增强单个农户的抗风险能力和对接大市场的谈判能力，而且可以降低单个农户的经营成本、提高市场竞争力，进而通过公积金的提取乃至于集体股的分红使集体积累的财产增值，通过惠顾返还为主的盈余分配使社员收入增加，即农民合作社可以增加集体财产、公平地实现社员利益。显然，农民合作社的功能契合了集体经济的本质，农民合作社服务于社员的经济活动是农村集体经济有效实现的重要表现。2012 年 12 月 31 日《中共中央、国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》( 简称《若干意见》) 也已经明确指出，农民合作社是带动农户进入市场的基本主体，是发展农村集体经济的新型实体，是创新农村社会管理的有效载体。那么，在我国《农民专业合作社法》的立法框架下，农民合作社促进农村集体经济发展的制度设计还存在哪些突出问题? 应当如何有效化解? 既然“实证研究主张研究真实的世界，有别于词语构成的概念世界或由信条构成的理论世界。实证研究用可经验感受和验证的方式……努力追求功能性和因果性，理解社会中的各种法律现象，进而有助于人们审慎但有效地改造世界”( 苏力，2013) ，而且个案分析又是实证研究的方法之一，那么对典型个案———黑龙江省克山县北联镇新兴村农民合作组织进行实证考察和详细解剖，将有助于揭开农民合作社促进农村集体经济有效实现的“面纱”，进而有助于诠释农民合作社促进农村集体经济实现的制度解构。

二、农民合作组织促进集体经济实现的实证考察

(一) 新兴村农民合作组织的运行机制

新兴村的农民合作组织主要包括农机(专业)合作社和农民协会。

1. 农机合作社的出资与股权设置。“2003 年，新兴村争取到 100 万元大型农机设备的国家资助项目。新兴村把国家投入的100 万元，按人均分配的耕地计算到户，每亩地为一股，每股46.95 元，农民每亩出资 3 元作为股本金，这样每股股份为49. 95 元，村集体投入场库棚和建设资金参股。农机作业合作社真正成为了村集体和村民共同拥有”( 宋金贵，2006) 。2007 年 7 月 1 日《农民专业合作社法》实施后，新兴村农机合作社于2008 年根据该法改组为新兴村现代农机专业合作社。“2008年和2009年，新兴村先后争取到两个1000 万元的中央财政投入大型农机具项目”( 王旭飞等，2010) ，由此形成的国家补助财产参照“2003 年将国家投入的100 万元按人均分配的耕地计算到户”的做法，亦应在社员间平均量化，即增加社员出资份额。

2. 农机合作社的经营模式。“2003 年秋收后，经动员村民以土地入股的方式加入农机合作社。2004 年，集中了全村 13000 亩、90% 的土地进行统一耕种。到2007 年，村里一户不落全部加入农机合作社。随后，邻村也加入进来。现在合作社有社员926 户，经营土地达 21300 亩”( 黄春英，2012) 。“合作社里的农业机械真正担当起‘领唱’的角色，实现了耕、种、铲、趟、收一条龙式的大规模集约经营。原来，490 户的1. 3 万亩耕地由1100 名劳动力耕种。现在，新兴村只用 32 个人管理、经营着 52台大型配套农业机械，承担了全村的整地、统种、统管、统收，实现了连续三年农业的丰产丰收”( 宋金贵，2006) 。

3. 农机合作社的利益分配。“2003 年，农机专业合作社经过一个生产周期的实践，创造了总收入74. 9 万元、纯收入 20. 2 万元、农户每股分红 4. 3 元的佳绩。2006 年，农机专业合作社实现收入 152万元，纯效益50.6 万元，农户每股分红6 元”( 宁春旭等，2012) 。当然，在分红前，农机专业合作社应当按照《农民专业合作社法》及农机专业合作社章程的规定提取公积金，而且公积金的提取及集体股的分红收益应当是农机专业合作社增加集体积累的主要渠道。

4. 农民协会的多样化运作。“农机合作社的成立与发展，使新兴村近 85% 的劳动力彻底从土地中解放出来，人力资源重新配置，实现增值。要想就地转移，必须提供就业岗位”( 宋金贵，2006) 。因此，“新兴村通过能人带动，剩余劳动力从事粮豆经销、运输、建筑、商服行业等，在村里成立了加工协会、养殖协会、建筑协会、商服协会和经纪人协会5 个合作经济组织”( 赵广顺，2007) 。这5 个合作经济组织有的是兴办经营实体、直接提供就业岗位，有的是纯粹的中介机构、提供就业信息或媒介服务。

(二) 新兴村农民合作组织的运行效果

从新兴村农民合作组织的运行效果看，农民合作组织不仅提高了农民的收入，增加了集体的积累，而且增强了集体公共物品供给能力，大大促进了农村集体经济的有效实现。

1. 提高了农民收入和集体积累。“2002 年以前，新兴村是有名的贫困村，村集体债务多达 290万元，农民增收缓慢，人均收入一直徘徊不前。2005 年，通过继续推广土地集约经营新模式，农民人均收入又猛增到 4260 元。三年来，村集体积累由2002 年的175 万增加到现在的570 万元。成为全县经济增长速度最快的村。2006 年，村集体积累将达到800 万元，较上年增长 40%，农民人均纯收入达到 5200 元，较上年增长 22%”( 宋金贵，2006) 。“2009 年村集体纯收入 345 万元，村集体积累3200 万元，分别是 2003 年的 15.7 倍和 7.1倍”( 王旭飞等，2010) 。“2011 年，全村农民人均收入达到 10990 元，集体积累达到 7000 万元”( 宁春旭等，2012) 。

2. 增强了集体公共物品供给能力。“在上个世纪末，新兴村支部办公无场所、干部工资无着落，村屯道路泥泞不堪，房屋大都是泥草房，人人守着三亩薄地靠天吃饭，发家致富成为奢望”( 宁春旭等，2012) 。近年来，“新兴村投资 1300 万元，改造泥草房376 户，新建住宅楼 34 栋、标准化住房 342所，为18 户孤寡老人新建住宅 9 所，硬化道路 31公里，安装路灯 40 盏、铁栅栏 5000 米，栽绿化树4500 株，年出资 9 万元扶持贫困户、孤寡老人和大学生”( 王旭飞等，2010) 。“为了能让群众更好地休闲、娱乐和学习，新兴村还建成了 140 平方米的文化活动室、4500 平方米的休闲广场、藏书 3.5 万册的农家书屋、1300 平方米的村级综合活动室。全体五保户由村集体无偿供养”( 宁春旭等，2012) 。“对新建砖房的村民每户提供 5000 元的资助; 全村学生从小学到初中，村里承担所有学杂费，对考上大学的学生村里奖励 2000 元; 全村所有村民用水全部免收水费。100%农民参加了农村合作医疗，给每户农民买了家庭财产保险，还为外出打工的村民上了人身意外险，还投入 30 多万元修建了村卫生所。文化程度的提高、法律知识的普及，让新兴村想创业致富的人多了，打架赌博的人少了。几年来，全村无一例治安、刑事案件的发生，无一例越级上访，干群和谐、家庭幸福、邻里和蔼，文明新风正吹拂着农家小院”( 宋金贵，2006) 。

三、农民合作社促进集体经济实现的制度困境

新兴村农民合作组织的实践表明，“农民专业合作社作为一种使‘小农户’进入‘大市场’的有效组织制度安排，在促进产业结构调整、增加农民收入、提高农民抵御市场风险的能力以及普及科学技术知识和提高农民素质等方面发挥着重要作用”( 刘文丽等，2012) 。而且，已经使农民合作组织成为“发展农村集体经济的新型实体，是创新农村社会管理的有效载体”。但是，审视新兴村农民合作组织尤其是农机专业合作社，尚存诸多制度困境。

(一) 村民委员会能否成为农民合作社社员

在新兴村农机专业合作社组建中，村民委员会不仅是发起人，而且“村集体投入场库棚和建设资金参股”，还是实际的出资社员。从2003—2007 年黑龙江省农机合作社中村集体的投入所占比例( 见表1) 可以看出，村集体发起并出资于农机专业合作社的情形在黑龙江省普遍存在; 从 2008 年全国和诸省农业机械化投入中国家( 中央财政和地方财政) 、单位和村集体的投入比例看( 见表2) ，村集体出资于农机专业合作社的现象在全国亦普遍存在。然而，《农民专业合作社法》第 14 条第 1 款规定: “具有民事行为能力的公民，以及从事与农民专业合作社业务直接有关的生产经营活动的企业、事业单位或者社会团体，能够利用农民专业合作社提供的服务，承认并遵守农民专业合作社章程，履行章程规定的入社手续的，可以成为农民专业合作社的成员。但是，具有管理公共事务职能的单位不得加入农民专业合作社。”由此可见，非自然人成为农民专业合作社的社员须具备两个前提条件: 一是企业、事业单位或者社会团体，而不能是具有管理公共事务职能的单位; 二是从事与农民专业合作社业务直接有关的生产经营活动，能够利用农民专业合作社提供的服务。显然，在绝大多数农村尚无独立的农村集体经济组织的情况下，所谓的村集体出资于农机合作社，实际上与新兴村一样是村民委员会代表农民集体出资。然而，享有农村集体财产经营管理权的村民委员会( 村民小组) ，作为村民自治组织，并非传统民法上的企业、事业单位或者社会团体，不仅难以与《农民专业合作社法》要求的“企业、事业单位或者社会团体”等非自然人社员对号入座，而且根据《村民委员会组织法》第2 条“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业”的规定，村民委员会还具有管理公共事务职能。由此可见，新兴村村民委员会发起设立并成为农机专业合作社社员面临着是否合法的拷问。

(二) 集体积累的来源渠道受限

新兴村典型个案的实考察表明，新兴村集体积累( 包括新增公共设施与公益事业所需资金) 有相当一部分来自于农机专业合作社。在村集体财产的经营管理者村民委员会可以成为合作社社员且《农民专业合作社法》没有授权提取公益金的前提下，集体积累可能的来源途径主要有二: 一是公积金的提取，二是集体股的盈余分红。但是，根据《农民专业合作社法》的规定，这两种途径在增加集体积累方面又都有一定的限制。

首先，公积金的用途有严格限制。《农民专业合作社法》第35 条规定: “农民专业合作社可以按照章程规定或者成员大会决议从当年盈余中提取公积金。公积金用于弥补亏损、扩大生产经营或者转为成员出资。每年提取的公积金按照章程规定量化为每个成员的份额。”由此可见，尽管《农民专业合作社法》将公积金是否提取、提取比例以及量化办法均授权给合作社章程自治，但是限定了公积金的三种用途。即新兴村如果利用从农机专业合作社提取的公积金为社员提供公共设施和公益福利，难逃违法之嫌。

其次，盈余分红受限。资本报酬有限原则是合作社的基本原则。《农民专业合作社法》第 37 条第2 款第1 项规定，“按成员与本社的交易量( 额)比例返还，返还总额不得低于可分配盈余的百分之六十”。在村集体与合作社惠顾交易即村集体根据惠顾返还分取红利较少的情况下，不足 40% 的可以根据资本比例分配盈余，如果再考虑到诸多普通农民的分配份额———新兴村村民除个人出资外尚有2100 万元国家补助的平均量化份额，那么村集体以场库棚和建设资金出资参股的分配份额应该是有限的。显然，新兴村仅仅凭借有限的资本比例分红，难以满足集体积累的快速增长和不断新增诸多公共设施与公益福利所需的大额资金，新兴村农机专业合作社可能没有严格遵循《农民专业合作社法》规定的利益分配规则。

(三) 合作社终止时国家补助财产如何处置

按照《农民专业合作社法》第 37 条和第 46 条的规定，国家财政直接补助形成的财产应当平均量化到社员; 在合作社解散、破产清算时，不得作为可分配剩余资产分配给成员，处置办法由国务院规定。据此，国家给予合作社的补助是以促进合作社的成立与发展为目的的，直接补助对象是欲设立或已成立的合作社而非社员个人。合作社存续期间，合作社对其享有完全的财产权，社员亦可凭借其量化的份额作为合作社盈余分配的依据。但是，合作社解散、破产时，国家补助财产只能用于清偿合作社的债务却不能作为清算剩余财产向社员分配。《江西省农民专业合作社条例》、《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国农民专业合作社法〉办法》等地方法规，大多也只是细化或重复了《农民专业合作社法》规定的平均量化办法及转让和分割的限制，国务院尚未出台国家财政直接补助形成的财产的处置办法。新兴村农机专业合作社对于国家补助的财产，基本上是按照《农民专业合作社法》的规定平均量化到社员的，平均量化显然符合合作社互助、民主的本质属性。但是，农机专业合作社作为一类法人型经营实体亦面临着各种风险，有解散、破产之可能———《农民专业合作社法》第48 条已经将农民专业合作社破产转引至企业破产法。在国家财政扶持合作社的力度不断加大的情况下———国家补助数额不仅在整体上有大幅提高( 见表1) ，而且占总投入比例较大( 见表 1、表 2) ，国家直接补助形成的财产清偿合作社债权人后剩余部分到底如何处置，亟待国务院关于国家直接补助形成之财产处置办法的早日出台。否则，必然引发是由财政部门收回、转助其他合作社还是留存本村村民委员会或本集体经济组织的争议，亦可能导致国有财产的流失以及公共财政政策的失灵。

(四) 联合社的法律规则缺失

除农机合作社外，新兴村还成立了加工协会、养殖协会、建筑协会、商服协会和经纪人协会等 5类合作经济组织。但是，“目前，对于农民协会的理解不同而出现不同的称谓，其名称含糊，分类也不统一，从而表现出政出多门，多头管理。这些农民组织的注册也比较混乱，有些在民政部门注册，有些在工商部门注册”( 仵希亮等，2010) 。尽管《农民专业合作社法》出台之后，可以鼓励、引导符合《农民专业合作社法》第 2 条第 2 款“提供农业生产资料的购买，农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务”的农民专业协会登记注册为农民专业合作社。但是，新兴村不同类型的多元农民合作组织基本上是单打独斗，尚没有形成联合社，更无法发挥并享受联合社的制度优势。当然，新兴村可能尚未产生组建联合社的现实需求，不过基于《农民专业合作社法》联合社规则的缺位，《黑龙江省农民专业合作社条例》第8 条“两个以上农民专业合作社可以根据自愿、平等的原则组成联合社，并享受农民专业合作社的相关优惠政策”的过于简单的规定，新兴村不同类型的农民合作组织即使想组建联合社，亦面临着诸多制度困境，例如《黑龙江省农民专业合作社条例》不仅排除了农民专业协会加入联合社的可能性，而且尚未明确联合社的法律定位———是领取一般法人营业执照还是领取农民专业合作社法人营业执照? 如果领取一般法人营业执照，那么其成员权利、治理机治、利益分配等是否还要遵循合作社原则? 如果领取农民专业合作社法人营业执照，那么组建联合社的基层社是否要求必须是同业经营，经营不同类型业务的基层社能否组建联合社? 等等。

四、农民合作社促进集体经济实现之困境的克服

农民合作社促进农村集体经济有效实现的制度困境，不仅会制约农民合作社促进农村集体经济的实现程度，而且也可能会引发“农民合作社是发展农村集体经济的新兴实体、是创新农村社会管理的有效载体”的正当性质疑。为此，亟需通过立法论和解释论的双重视角消解上述制度困境及相关质疑。

(一) 有条件地允许村民委员会成为合作社社员

农村集体经济组织无论是采取《深圳经济特区股份合作公司条例》规定的股份合作公司的形式，还是采取浙江、江苏等地实践的社区股份合作社的形式，只要其具有企业性质，“从事与农民专业合作社业务直接有关的生产经营活动，能够利用农民专业合作社提供的服务”，那么就不应存在成为农民专业合作社社员的法律障碍。既然在代表农民集体行使集体财产所有权方面，根据《物权法》第60 条的规定，村民委员会与农村集体经济组织具有同等法律地位，而且村民委员会发起设立并成为合作社社员，既有利于推动农民合作社的组建，又有利于村民委员会参与利益分配、增加集体积累、壮大集体经济实力，那么在解释论上，就应当在辨清村民委员会具有代表行使集体财产所有权和管理公共事务职能两种角色的基础上，将其代表行使集体财产所有权的角色视为类似于企业或农村集体经济组织的行为，允许村民委员会领办或加入合作社。当然，村民委员会成为合作社社员后，亦应当遵守合作社的基本原则，不能破坏《农民专业合作社法》规定的民主管理制度和以惠顾返还为主的利益分配规则。

(二) 允许社员民主决定提取公益金

虽然合作社公积金的用途限制与合作社的资本报酬有限原则制约了集体积累的增加，但是为了合作社自身的健康发展，不宜更改公积金的用途限制挪用公积金，亦不宜冒合作社异化之风险突破资本报酬有限原则———毕竟资本报酬有限原则是合作社的本质属性。由是观之，有允许社员民主决定提取公益金之必要，根据 2005 年修改前之《公司法》第180 条的规定，公司提取法定公益金的目的就是用于职工的集体福利。《农民专业合作社法》之所以没有规定公益金，可能是受 2005 年《公司法》修改时取消了旧《公司法》公益金之规定的影响，但是以互助为目的的合作社与以营利为目的的公司不同，合作社更应关心社区———“关心社区”是1995 年国际合作社联盟确定的合作社七项基本原则之一，更应促进集体公共设施和公益事业的建设与发展。因此，农民合作社应当借鉴“西班牙的蒙德拉贡合作社可分配盈余的 10%要留作社会基金，用于社区福利和教育”( 冯开文，2005) 的实践，并根据《农民专业合作社法》第 16 条第 3 项“按照章程规定或者成员大会决议分享盈余”的授权，允许社员民主决定提取任意公益金———包括是否提取、提取比例及其使用范围。当然，在决定公益金的提取及使用时，应当区分合作社社员与本集体经济组织成员，由合作社社员民主决定。不过，针对目前农民专业合作社社员( 代表) 大会普遍流于形式的状况，为了避免合作社核心成员兼任管理者时擅自控制公益金的提取及使用，还应当强化合作社的治理机制，特别是核心成员兼任管理者的约束机制，加强对公益金的管理和监督。

(三) 明确合作社终止时国家补助财产的处置办法

对于合作社不仅要重视“入市”制度构建，而且要强化“退市”立法完善，“不但要‘善始’，而且应该‘善终’，这才能够实现一个理想的法制社会所追求的目的”( 王妍，2006) 。因此，在中央及各级财政普遍安排专项资金扶持农民专业合作社组建和发展，而且合作社可能会解散甚至破产的情况下，国务院应当尽快完成《农民专业合作社法》第46 条授权其制定的“国家补助形成的财产的处置办法”。制定国家补助形成的财产的处置办法时，建议: ( 1) 借鉴《德国工商业与经济合作社法》第92条“在合作社解散时剩余的无法分配的净资产只要社章没有规定为了某种特定的目的而转移给自然人或法人，该资产归合作社住所所在地的基层地方政府所有。该项基金的利息用于公益的目的”( 王东光，2007) 的规定，在合作社解散、破产时，国家财政直接补助形成的财产应当由原补助部门收回或者经原补助部门批准转移补助给其他符合条件的农民合作社，但应当优先转移补助给本集体其他符合条件的农民合作社。( 2) 解散应当既包括合作社合并、分立之外的自愿解散也包括强制解散; 自愿解散亦应包括合作社因改制成公司而解散的情形，因为合作社改制成公司可能会导致国家财政补助基础的丧失。( 3) 还应当强化合作社运行以及解散、破产清算中国家财政补助形成之财产的监管，防止类似于“SD 种植专业合作社骗取财政补助资金746 万元”现象的发生( 驻河南财政监察专员办事处，2011) 。

(四) 鼓励联合并健全联合社制度

应当鼓励不同类型的农民合作社组建联合社。当然，更应当健全联合社制度。首先，为不同形式的联合社提供合法的法律地位。联合社既可能是同业基层社的联合社，也可能是非同业基层社的联合社。而且，非同业基层社的联合社更有利于调剂资金、规避风险，强化基层社之间的互助服务。但是，联合社的成员是基层社而非基层社的社员，非同业基层社之联合社的成员既不是以农民为主也可能不是“同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者”，按照《山西省农民专业合作社条例》、《四川省 ＜ 农民专业合作社法 ＞实施办法》等地方法规的规定，对非同业基层社的联合社也颁发“农民专业合作社法人营业执照”，显然不符合《农民专业合作社法》第 2 条第1 款和第 15 条第 1 款对农民专业合作社的限定。因此，建议在未来的《民法典》中规定“合作社法人”或者通过制定统一的《合作社法》，为非同业基层社的联合社等非专业合作社法人人格的授予提供法律依据。其次，健全联合社的规范规则。除《海南经济特区农民专业合作社条例》第 9 条同时阐述了联合社的法律地位、法律适用和优惠政策外，其他地方性法规都只是规定了其中的一个或两个方面; 而且，联合社与基层社的关系、联合社的反垄断豁免等地方性法规均没有涉及。所以，建议在未来的立法中，健全联合社的成员资格及成员权、联合社的财产制度、治理机制、利益分配、反垄断豁免、政府扶持等。尽管我国《反垄断法》第 56 条已经对农业合作社的豁免进行了概括性规定，但是考虑到实践中一些龙头企业加入甚至发起组建联合社，并且可能实质性阻碍有效竞争的事实，未来立法应当借鉴“日本对合作社反垄断豁免的法律制度，对合作社及其联合社在销售、交易及价格制定中的协议行为等垄断行为实行有限豁免的原则加以规定”( 欧阳仁根，2005) 。

五、结语

限于农民合作社促进农村集体经济有效实现的视角，本文仅探讨了新兴村农民合作组织促进农村集体经济有效实现的制度困境及其消解，并没有详细论证新兴村农民合作组织与《农民专业合作社法》规定的合作社本质属性、利益分配、治理机制等具体制度的契合性。鉴于新兴村农民合作社已经成为“发展农村集体经济的新型实体，是创新农村社会管理的有效载体”的实践，当务之急是消解其促进农村集体经济有效实现的制度困境，然后再考虑其与《农民专业合作社法》乃至于将来可能制定的《合作社法》的契合性及其规范化。

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