——基于广东省佛山市三水区村组自治的调研与思考
长期以来，以行政村为基础的村民自治，促进了农民的自我管理、自我服务，维护了农村社会的稳定。然而，现阶段村民自治的发展遭遇新的“烦恼”，主要表现为：村民利益难协调、决策效率难提高、民主决策难形成等，影响了村民自治落地。广东省佛山市三水区结合当地实际，以村组为单位、以村组议事会为平台、以机制为保障，走出一条“两级自治、多元协商、民主决策”的农村基层治理现代化路子，形成“自治能力有提升、自治效率有提高，自治体系有完善”的良好局面。

一、自治因何下村组

随着传统农村社会的发展变化，以行政村为单元的村民自治出现“村组自治效率低下、民主参与不足、自治成长乏力”等问题，导致村民自治“悬空”。

（一）单元过大，难决策

2004年，合村并组后，虽然增强了乡镇的经济实力和发展后劲，但行政村管理幅度过大也给基层治理带来诸多新的难题。一是人口过多，决策效率低。《村委会组织法》规定，村民代表会议需三分之二以上的村民代表参加，二分之一以上的与会代表表决通过。但由于人口过多，造成“开会人难齐，表决人难同”。如总人口数为6444人的范湖村，村民代表达109名，会议至少需72名代表与会才能召开，并且至少需要36名代表同意才能形成决策，结果往往一整天甚至一个星期也不能决策，效率过低。二是村庄面积太大，参与不便。“合村并组”不仅带来人口扩增，还导致管辖范围过大，使基层治理横向难以到边，纵向难以到底，村民自治成为“空话”。三水区范湖村下辖15个村组，面积 15.66平方公里，地域间隔使村民交往不便，增加了村民参与村庄事务管理的难度，也增加了参与成本。

（二）利益缺乏，难共治

共同利益是村民集体行动的经济基础。对于佛山而言，随着集体经济股份化，村民多关注个人利益，少关心公共利益，导致村民对村庄共同体的关注度不够，参与不足。一是个体利益差异大。所谓成也萧何败也萧何，佛山通过集体经济股份改革取得了巨大经济效益，但是随着股份量化的开展，因集体经济分红带来的利益纠纷屡见不鲜，个体利益需求不一、差异明显，难以协同。凤果村重建村庄祠堂的建议在十年前就已提出，但如周伯志所说：“有人认为传承文化有意义，也有村民认为花钱重修不如把钱平分，意见很难统一，在村民大会上一直无法通过”。二是公共利益难形成。由于佛山很多村庄是两级经济，这就造成村组利益与村庄利益的难以协调，分散在不同村组的村民，更为关注与自身利益密切相关的村组事务，对于整个村庄则很难形成共同的要求和愿望。为连接北吴小组和下霍小组，董营村决定为其修建马路，但其他7个村民小组的村民代表并不予以支持，甚至不参会，最终因与会代表人数不足而未能召开。

（三）形式单一，难民主

随着村民自治的长期实践，村民民主意识不断增强，然而村干部治理方式却滞后于村民的权利诉求，引发了一系列矛盾。一方面，“支书一言堂”盛行。部分农村基层党组织，仍然坚持“党管一切”的原则，挤压村委会的作用和群众的主体地位。村民甚至坦言，“村里的大小事还不是支书说了算，人家说低保给谁就给谁”。另一方面，干部替代群众“做主”。在涉及村庄发展的重大项目上，村干部往往凭借个人的主观意识去决定是否召开村代会，忽视群众的自治能力，让“内部人”决定重大事项，事后往往造成群众与干部矛盾甚至相互冲突的局面。三水区社工委一干部说，“以前村庄一年难得开一次村民代表大会，大小事情都由村里的领导班子内部讨论决定，然后直接把讨论结果公示了”。

二、村组自治如何运转

为破解基层自治落地难题，三水区在村组一级开展自治，形成了“两级自治、分类治理、多元民主”的农村基层治理的新体系。

（一）下放权力，落实自治下沉

首先，送权下小组。三水区委出台《佛山市三水区村民自治工作指引》（三社工发[2013] 54号），规定村民小组具有制定本组经济发展规划、制定村规民约等规章制度和负责辖区的流动人口与出租屋管理的相关工作等主要职责。将属于行政村一级的部分管理权力直接下放到村组一级。其次，厘清两级关系。在赋权于小组的同时，三水还进一步明确了村与组之间的自治权限与两级关系。从《工作指引》可看出，行政村负责整个行政村范围内公共事务，协调各村组之间的关系，协助上级政府开展工作；村组自治则以村组为权力范围，承担村组内公共事业及公益事业的管理，协调本村组村民的利益。

（二）成立组织，搭建自治载体

三水区通过自治主体多元化，自治载体多样化，破解农村“有人无自治”的困局。一是设立村民小组议事会。在现有村民小组会议的基础上设立村民小组议事会，并赋予小组议事会决策权、监督权和议事权。三水区社工部部长陈必田指出，“相比过去召集100多人开展村民代表会议相比，村民小组议事会的决策效率要高很多”。二是引导村组建立“两会”。三水区鼓励村组建立“两会”，即乡贤慈善会和家乡建设委员会，进一步丰富了村民参与村组治理的平台。目前白坭镇有13个村组成立了乡贤慈善会和家乡建设委员会。其中，祠巷村以陈氏大宗祠为纽带组建白坭镇首个乡贤慈善会，并引导培育了11个文体协会。

（三）创新机制，保障自治运行

为了保障自治有序开展，三水区按照创新、有效的原则，以制度化和机制化为保障。一是创新自治运行机制。三水区探索出从提议、审查、执行到监督的政策运转体系。首先由村民小组议事会成员提出议题，村党组织召开联席会议进行审查，再由村民小组长负责组织实施通过的决定，最后村民小组议事会负责监督决策的实施。二是创新激励机制。村组通过发放奖金、荣誉证书和纪念品的方式，对村组农户进行奖励，以激发村组居民参与活力。同时，为鼓励村民小组长积极服务，三水区根据村民小组的考评结果，每年对考评成绩优良的小组组长、小组副组长分别给予4800元、3600元奖励。

三、村组自治有何成效

村组自治的核心是自治重心的下移，通过自治平台搭建和自治的职能下放，还权于民，进一步充实村民自治。

(一)激发活力，自治效率有提高

一是自治更有活力。通过权力下放，使村组居民之间的利益关联更加紧密，进一步激活了村组居民的自我管理、自我服务意愿。岗头村村委会主任梁汝灿说：“通过缩小自治单元，农民参与更有劲头，村庄公共项目也更容易通过。”二是决策更有效率。各村组内部的事务由村组居民自我决议，避免了村组事务村庄决议下的繁琐与低效。投入近500万元的周氏大宗祠重建工程得以顺利推进就是一个鲜明的例子。“该项目在村民代表会议上数年无法通过，村组自治实施后，在短短几个月内，不但顺利决议通过重建，并迅速组织完成修建工作。”

（二）扩展参与，自治能力有提升

三水区形成了“协同共治、多元自治”的治理模式，拓展了村民自治参与的新渠道。一方面，架组织，让自治“软着陆”。三水区在自然村一级成立自治组织，降低了村民参与村庄事务管理的难度，减少了村民参与村庄事务管理的成本，提升了村民参与村庄事务决策的自觉性与主动性，有效拓宽了村民自治参与渠道。另一方面，搭平台，让协商更有效。三水区除了在全区推广村民小组议事会外，还逐步建设了乡贤慈善会和家乡建设委员会等协商参与载体，无论是村干部、村民群众，还是外出谋生的乡贤，都能通过平台参与村组自治，扩大了村组自治主体，为村组公共事务集思广益，使村组的决议更加科学、更有成效。

（三）规范运行，自治体系有完善

一方面，完善机制，强化了自治监督。三水区在村民小组一级设立组务监督小组，负责对村小组决策情况进行合法性审查、对村民小组长履职任职进行监督。组务监督小组与村务监督委员会又形成两级监督平台，同时监督村小组自治运行，有效地发挥出民主监督的作用。另一方面，规范制度，保障了权力运行。如大岗村民小组，在区委社工部出台的《村民自治工作指引》等相关文件的基础上，制定《大岗村民小组议事会组织产生办法》和 《大岗村民小组村民会议关于授权议事会的决定》，明确了村组议事会的职责，规范了自治的运行，完善了自治体系。

四、村组自治的启示

以村组为自治单元，是三水区探索村民自治有效实现的创举，对国家创新基层治理体系、提高社会自治能力有着重要的启示意义。

（一）村组自治是村民自治有效实现的新形式

2014年中央一号文件提出，“完善和创新村民自治机制，探索不同情况下村民自治的有效实现形式，可开展以社区、村民小组为基本单元的村民自治试点”。三水区结合本地区行政村过大，群众参与能力不足等问题，把自治单元下移至村组，通过设立“村组议事会”，将自治做实，充分发挥村民自治的自我管理、自我服务、自我监督的功能，使村民自治真正达到“纵向到底”，是对村民自治有效实现形式的有益探索。

（二）村组自治要以“多元载体”为平台

以往村民自治大多停留在行政村一级，这就导致村委会成为村民自治的唯一载体。但是随着村委会的日益行政化，村委会的自治功能逐步退化，这就需要寻找合适的自治载体。三水区通过“五驾马车”，即村民小组议事会、村民小组代表大会、村民小组大会、乡贤慈善会和家乡建设委员会，把事关村民切实利益的事务，如村级基础设施建设和产业开发、村集体公益事业的建设管理主体责任下放给群众，改变了单一自治载体下的“大包大揽”式自治面貌，真正形成了“村民搭台，村民唱戏”的良好局面。

（三）村组自治需以“利益纽带”为核心

共同利益是村民积极参与村庄公共事务的前提和基础。三水区之所以推动村组自治最重要的原因就是农村土地是以村小组为单位所有的，因此村小组的利益关联度最高，自治需求也就更高。可以说三水的村组自治既是顺势而为也是基层倒逼出来的，通过自治下沉到村组一级，聚合了村民利益，强化了共同体意识，有利于集体行动的达成，并推动了新时期下共同体的建设和形成。它的实践告诉我们，探索村民自治的有效实现必须寻找到共同利益，要以利益纽带为核心。

（四）村组自治需以法治化和制度化为保障

广东省佛山市三水区的村组自治虽然取得了一些成效，但也遭遇了“瓶颈”。我国《村民委员会组织法》仅保障了村民委员会的法律地位，并没有明确规定其他自治组织的合法性，为了解决这一难题，三水以“授权”的方式赋予议事会以合法性，但是这种方式终究是法律的空白，如何从法律上保障基层自治创新，规范自治组织的制度化运行，对于推动基层民主自治的持续发展具有重要意义。【责任编辑：格全】