——基于广东省佛山市三水区创新两级议事会的调查与思考
    经过合村并组、“村改居”等农村基层改革，广东省佛山市三水区的农村规模已经超过村民自治有效开展的适宜度。农村基层自治开会难、决议难，最终村民自治变成村干部“自治”。鉴于此，三水区结合新一轮农村综合改革，在社会治理组织机制上进行了深度思考，探索出“组为基础，两级联动”的两级议事机构：即以村民自治为核心，以法治为保障，引导群众参与议事，从而形成多元议事、科学决策、有效监督的民主议事机构。两级议事会成立运行以来，成效显著，提升了决策效率，激发了基层活力，解决了基层自治的尴尬和困境。

一、两级议事会：创出新机制

伴随经济社会的迅速发展，群众的思想意识也发生着巨大改变，对基层治理提出了新的需求，然而实际情况却是基层自治组织日益行政化、群众参与平台稀缺化。为了解决供需矛盾，三水区通过在村组两级创新议事会，充分激发基层活力，推动了村民自治的有效开展。

（一）自治组织新架构

议事会是对基层组织体系的完善和创新，是在法律的框架内获得合法地位，行使议事、决事和监督的自治组织。三水村民议事会和村小组议事会分别是由村民（代表）会议和村民小组会议授权，受其委托，在授权范围行使村组两级自治事务决策权、监督权、议事权，讨论决定全村或小组日常事务，监督村民委员会工作的常设议事决策机构。村民议事会对村民（代表）会议负责并报告工作，接受村民（代表）会议监督，村民（代表）会议有权撤销、变更村民议事会不适当的决定。村民小组会议有权撤销、变更村民小组议事会不适当的决议。“在遇到基层问题时，大家的心态都还是将问题抛给别人，但议事会的真正意义是要发现问题、协商讨论、共同表决。”岗头村的梁汝灿说道。

（二）自治成员新参与

议事会是村庄共同体内成员共同参与自我治理的平台。村民议事会成员主要包括村“两委”干部、部分村民代表、党员代表、本村户籍的各级人大代表、党代表、政协委员，不少于15人。村民议事会召集人由村党组织书记担任，全村三分之一以上村民代表联名可以提出罢免村民议事会成员。村民小组议事会成员不少于5人，由村民小组正（副）组长、党支部成员或党员代表、本组村民代表等人员组成。村民小组议事会成员出现缺额时，由村民小组有选举权的村民按规定补选。村民小组议事会召集人由村民小组长担任。村民小组三分之一以上的户代表联名，可以提出罢免村民小组议事会成员。

（三）议事决事新机制

作为村委会和村小组日常议事决策机构，议事会就相当于村民大会的“常委会”。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的应由村民（代表）会议讨论决定的事项，应召开村民（代表）会议讨论决定。由村民（代表）会议（村民小组）会议授权，明确村民（村民小组）议事会的授权范围，并形成书面决议，或写入村民自治章程。议事会在授权范围内讨论决定村（村民小组）日常自治事务、行使监督职能，村（村民小组）议事会可以撤销和变更村民委员会（村民小组）不适当的行为，讨论决定授权问题。

二、两级议事会的有效实践探索

为了解决开会难、决策难的普遍问题，三水通过建立两级议事会的探索，提高了村庄决策的效率，拓宽了群众参与的渠道，在实践运行中通过议事、决策和监督职能的开展，促进了村民自治的开展。

（一）探索议事新模式，形成流程议事

村民（村民小组）议事会是三水区新一轮农村综合改革的创新实践，其创新点在于：一是规范议事程序。根据议事会章程规定，村民议事会会议由村党组织负责人负责召集并主持，每月至少召开一次，须有五分之四以上成员到会方能举行。二是广泛收集意见。为提升村民议事会会议效率，村民议事会、村民小组议事会成员在会议召开前就会议议题广泛征求村民意见，议事会成员对议题进行筛选，并在会议讨论时反映村民意见建议。三是引入约请制度。议事会议题讨论过程中，本村能解决的问题直接由议事会讨论决议；涉及需要相关部门配合的问题，议事会引入约请制度，约请相关职能部门和企事业单位现场协商交流并解答议事成员提出的问题。岗头村在召开农业园区建设、增加农民收入、农村环境治理等议题村民议事会会议时，约请了镇农林渔业局负责人列席，加强了镇、村沟通，“议出了共识、议出了和谐”。在整个会议过程中，会议召集人保证其成员充分发表意见，不随意干涉，并做好会议记录。

（二）规范决策新程序，保障科学决策

按照“动议—讨论—表决—执行”程序，在议题充分讨论的基础上，按照规范有序决策。一是规范决策公开程序。村民议事会和村民小组议事会表决采用无记名投票方式，表决由全体成员的半数以上通过，表决结果公开计票，当场公布。议事会通过的决定，在村（组）公告栏予以公告。二是规范决策结果质疑程序。对村民议事会所作出的决定有异议时，可以由本村三分之一以上村民代表联名，要求将议题提交村民代表会议。对村民小组议事会所作出的决定有异议的，可以由本村十分之一以上年满十八周岁村民联名，要求将议题提交村民小组会议，村民小组会议就相关议题进行审议，并作出决定。三是规范议题转达程序。对一些存在疑惑的议题，经实到会人员过半数同意，议题则提交村民（代表）会议或村民小组会议动议。村民代表会议就相关议题进行审议，并作出决定。

（三）丰富监督新方式，形成有效监督

除了议事和决策功能，议事会还肩负监督职能。一是监督方式多样化。议事会的决议通过后交由村委会来执行，执行情况接受议事会的监督。村民议事会、村民小组议事会采取设立意见箱、调查走访、查阅资料等多种形式监督村委会对决策的执行情况，并定期向村民公布。二是监督结果严格化。对违背决定内容或执行不力的行为，议事会召集人召开村民议事会、村民小组议事会会议进行讨论，责令整改；对造成重大损失的，提交村民（代表）会议、村民小组会议讨论，并提出处理意见。此外，经村务监督委员会提请授权，村民议事会可审议村民委员会不适当的行为。

三、两级议事会的成效和启示

（一）“政社共进”：两级议事会的基本成效

经过近一年的实践，三水区两级议事会成效初显，在推进农村综合改革工作中，激励群众参与，建立起“政社归位、协同共治”的农村管理体制，加强了村民自治决策、民主监督。

1、加强民主议事，提高决策效率。村民们提出的议题很多，但是真正能够决策的却很少，导致产生“空有议题却无决策”的问题。由白坭镇试点推开的村民议事会制度使决策效率明显提升。岗头村党委书记梁汝灿认为“议事会的成立，规范了议事程序，扩大了议事人员的参与面，使人大代表，党代表和村民代表都参与到村委会的日常事务议事中，使决策更加民主”。随着议事会的成立，探讨的议题更加集中，不跑题，不偏题，决策容易形成。早在十多年前，岗头村就决定将凤果大宗祠进行整体重建，但由于村民大会人员难召集，议事冗长、意见不统一等原因而一拖再拖，如今通过村民议事会，从决策到公布重建方案前后不足一个月，这样的转变，得益于新的议事决策机制。

2、保障群众权利，激发基层活力。长期以来，基层自治和基层民主都以民主选举为主要内容，然而“票选民主”可能会带来选举集团化、决策非理性等特点，最终危及群众的长远利益。三水议事会的成立，让各类群体代表都能参与到村庄事务的治理中来，有序地表达各自的声音，避免“一言堂”的局面，更好地维护广大群众的利益。尤其是村民小组议事会的成立，契合了小组集体经济发展的现实需求，健全了村民小组的组织架构，壮大了村民小组自治力量，更好地激发起基层群众参与的积极性，激活基层社会的力量。

3、推行治理新模式，改善干群关系。政府传统的“大包大揽”的方式常常忽略了基层实际，无法满足群众的真实需求；村干部忙于应付行政事务，也无暇服务群众。传统的管理模式导致政府失信、干群对立。而议事会的成立，使得政府以及村干部避免了与村民利益的直接接触，政府及村干部从利益纠纷中“解脱”出来，从以前的风口浪尖退到了岸边。此外，新的议事决策机制改变了以往“闭门决策”、“集团决策”的弊端，如今村务从决策到落实，更多的是依靠村中的能人智士，村干部从直接干预变为组织协调，不仅有利于村庄矛盾的缓解和干群关系的缓和，还推动了基层治理模式从行政型向服务型转变。

（二）两级议事会实践的基本经验和启示

1、民主议事以制度化与法治化为保障。民主议事要真正深入群众，关键看民主议事是否在制度化和法治化的框架内运行。三水区议事会通过制度化和法治化的保障，作为发展民主的新举措。三水推行新的民主工作法，通过村民大会授权赋予议事会决策权，做到重大决策大家参与，基层群众参与基层事务的渠道不断拓展、参与热情不断高涨，使得“议事”不是只传达“意思”，真正做到贴近实际、贴近村民，实现自主自治。

2、议事会要以相关利益为基础。随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济的不断发展，农村集体经济的发展，遇到了许多新情况、新问题，也面临着许多新的挑战。三水区两级集体经济的发展模式，导致村民在村组两级形成不同的利益共同体。为了解决这些情况和问题，三水区在行政村和小组一级分别设立议事会，以相关利益为基础，促进共同体内成员的共同参与，拓展了自治单元，促进村民自治有效开展。

3、民主议事是提升基层治理能力的手段和方法。社会治理是国家治理的社会基础，近年来，基层社会的治理创新已经成为国内不同城市探索新型社会治理模式的重心所在，而这种创新主要体现在政府职能转变上，即从传统的“代民治理”走向“协商治理”，建立政府与民众的合作关系。三水区经过合村并组、“村改居”，导致村组过大，政府独大、基层社会发育不足等问题扑面而来。为了从根本上破解政府“独挡一面”、村民利益得不到有效诉求的难题，三水区通过两级议事会激发基层自治活力，推动政府转型，真正实现自下而上的基层治理模式，以创新基层治理完善基层治理体系，提升基层治理能力。

4、民主议事是基层自治的延伸和发展。2014年中央一号文件指出“探索不同情况下村民自治的有效实现形式”，为村民自治的开展拓展了思路。随着经济社会的转型，长期以来，民主议事以行政村为单位展开，随着合村并组的推进，行政村的规模随之膨胀，作为议事机构的村民代表大会规模也随之扩大，这种治理规模的扩大导致村民诉求碎片化加剧，议事决策的效率逐渐降低，从而导致村民议事难、决策难。三水通过构建两级议事组织，将议事决策的主体代表进行分级、主体规模进行精简，各利益相关人提出自己的利益诉求，平等协商，有效提高了议事实效，促进基层自治进一步发展。【责任编辑：格全】