上海市闵行区是全国唯一以多种形式推进农村集体经济组织产权制度改革为试验项目的全国农村改革试验区，是全国最早进行农村集体产权制度改革的地区之一。上个世纪90年代初，该区虹桥镇虹五村就实行了村级集体经济股份合作制改革。经过20年的探索和实践，2011年闵行区开始全面推进农村集体产权制度改革，到今年初，已有97个村集体经济组织完成改革，占全区174个村的56%。近期，我们对闵行区农村集体产权制度改革进行了调查，对闵行区改革试验的进展、成效进行了总结，并就推进该项改革需要解决的一些共性问题进行了分析。

　　一、还权于民：农村集体产权制度改革的根本出发点

　　农村集体产权制度改革的目的是还权于民，构建“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的农村集体产权制度。农村集体产权制度改革需要解决三个基本问题，第一，集体资产家底有多少，清产核资的对象是什么；第二，如何界定集体经济组织成员，怎么确定股权；第三，集体产权的代表是谁，集体经济组织需要改制成什么形式。闵行区在改革试验过程中，对解决这三个关键问题进行了探索。

　　（一）主要对经营性资产进行清产核资，摸清集体资产家底

　　农村集体资产包括土地和林权等资源性资产、物业和厂房等经营性资产、行政办公楼和学校等非经营性资产。在农村集体产权制度改革之前，除了使用权已经明确到户的承包地、宅基地和林权以外，农村集体资产普遍存在产权不清晰、资产数量及价值不清楚、收益及其分配不透明等问题。通过清产核资工作，闵行区摸清了农村集体资产家底。截止2013年底，镇村组三级农村集体总资产（不含土地）804.22亿元，净资产217.35亿元，其中镇级总资产554.91亿元，占比69%；村级总资产240.86亿元，占比30%；组级总资产8.45亿元，占比1%。清产核资让混沌不明的集体资产有了明白账。

　　（二）界定农村集体经济组织成员资格，实行按份共有

　　集体经济组织成员享有集体资产，但集体经济组织成员处于不断变动之中，成员资格认定就成为一项基础而必要的工作。实践中，闵行区将集体经济组织成员资格分为两类。一是原始资格，指1956年将私有财产投入到高级合作社的农民和其后出生并户籍在村的农民。二是法定迁入资格，指因婚姻、收养、政策移民等迁入集体经济组织的自然人。这些成员是集体资产的享有者。但通过分析我们发现，其实还有另一类成员，他们曾经是集体经济组织成员，后来因征地、考学等原因转为工人和市民，他们离开的时候并没有带走集体资产，他们也应享有集体资产。闵行区在实际操作中对这类成员也通过农龄股的方式让其分享集体资产。

　　闵行区对农村集体资产设置了农龄股（农龄从1956年算起）、人头股、集体股、管理岗位股等。设置股份一般以农龄股为主、兼顾人头股，但没有统一的标准，在政府指导下，集体民主决策，因村、因镇而异。2012年底，闵行区共有农村集体经济组织成员437286人，人均农龄19.6年。

　　闵行区通过明确成员资格与股份，实行集体资产由集体经济组织成员按份共有、收益共享，改变了过去产权虚置不清、收益分配不明的共同共有状态。农民拥有的集体资产股份是集体收益分配的依据。有些集体明确了股份份额但没有折价量化，有些则进行了折价量化，但无论是否折价量化，农民的股份是确定的，都按股分红。

　　少数具备条件的集体甚至允许成员兑现股份。以七宝镇九星村为例，该村2005年、2006年分别进行了两次集体经营性资产改制，共评估认定集体资产4.2亿多元，股东4245人，1956年1月1日至2004年12月31日的全村农龄7.6万年农龄，每年农龄折价3744元现金量化并兑现或入股。

　　（三）农村集体经济组织改制为三种形式，适用不同范围，本质都是股份合作制

　　经过产权制度改革，闵行区根据不同的适用范围将集体经济组织改制为三种形式：经济合作社、社区股份合作社、公司制企业。

　　虽然形式不同，但本质上都是集体经济组织成员的股份合作制。

　　改制形式之一：村经济合作社。闵行区对于没有撤销村委会建制、资产主要为农田、二三产业经营性资产较少、不存在资产量化分配的村，实行“村社分离”，成立村经济合作社，与村委会分离，村委会负责社区管理职能，村经济合作社负责集体经济运行。改革后，闵行区组建了28家村经济合作社，占全部57家新型村级集体经济组织的49%。农村改革以来，多数地区农村只有党支部和村委会而没有集体经济组织，其集体资产和集体经济职能多由村委会代行，集体经济组织被虚化了。在集体产权制度改革过程中，成立经济合作社，使集体经济组织有了具体的、独立的组织形式。新成立的经济合作社向农业行政主管部门登记。

　　改制形式之二：社区股份合作社。在城镇扩张中，一些农村基本没有了农用地，村委会建制被撤销，村民变为城镇居民。但这些村还拥有一些集体建设用地，以及在此基础上形成的经营性或非经营性资产。集体产权制度改革中，为了保护原村集体经济组织的资产和村民利益，这些村集体经济组织改制为社区股份合作社，农民称之为“撤村不撤社”，社区股份合作社的集体资产仍由原村集体经济组织成员按份共有、共享收益。按照上海市政策，此类社区股份合作社比照农民专业合作社向工商部门登记，取得法人资格。闵行区改制后成立了12个社区股份合作社，占新型村级集体经济组织总数的21%。改制形式之三：公司制企业。对一些集体资产体量较大、实力较强的村，集体经济组织改制后成立了以集体成员为股东的公司。

　　由于成立股份有限公司要求募股集资是开放式，必须向社会公开或在一定范围内公开募集资本，而集体企业往往不能向社会公开募股集资，具有封闭性，这与成立有限责任公司的要求相一致，所以集体经济组织一般会改制成立有限责任公司。但即便是有限责任公司，依然面临股东人数不超过50人的限制，闵行区不得已采取了两种变通办法。一种办法是由股东代表代持股份。莘庄镇明星村在2004年撤村改制后成立了上海黎安实业公司，是一家有1755个股东的股份合作企业，他们选出35个股东代表，全部股东名单在相关部门备案，35个股东代表依照公司法规定从法律形式上代大家持有股份。另一种办法是先成立社区股份合作社，再由社区股份合作社出资成立公司。前述九星村就采用了这种方式。闵行全区目前有17个集体经济组织改制后成立的公司制企业，占新型村级集体经济组织的30%。

    二、集体产权制度改革是继家庭承包制后农村的又一重大改革

    闵行区以股份合作制为主的集体产权制度改革，对于明晰集体产权、农民集体经济组织成员权和收益权、规范集体资产管理、激发集体经济活力，都起到了重要作用，是继家庭承包制后农村的又一重大改革。

　　（一）集体产权制度改革实现“资产变股权，农民变股东”，增加了农民财产性收入

　　闵行区通过集体产权制度改革赋予了农民实实在在的集体股份权利，农民有了股份分红收入。2013年，闵行区持有集体资产股份的农民23万余人，分红总额3.85亿元，人均分红约1600元。许多农民近年来累计分红已达数万元。闵行区农民包括股份收入在内的财产性收入占到农村居民家庭人均可支配收入的18.3%。该区成为上海郊区城乡居民收入比最小（1.48﹕1）的地区。

　　（二）集体产权制度改革创新了集体经济组织治理结构和集体资产管理制度，促进了集体资产保值增值和集体经济发展

　　闵行区集体产权制度改革后，普遍建立了股东会、理事会、监事会“三会”，完善了现代法人治理结构，并以此为依托引入现代企业管理制度和运行机制。闵行区建立了集体资金、资产、资源“三资”管理制度和管理体系。农村集体所有“三资”数据都录入监管平台，市和区相关职能部门通过监管平台对集体资产和经济活动进行实时监管，农民随时可以查询本村的集体资产及收益情况。通过建立“三会”治理结构和“三资”管理制度，农民拥有了对集体经济的知情权、表达权、监督权和管理权，解决了集体经济由少数干部控制和管理落后等问题。据调查，改制后村集体资产年增值10%以上，许多改制村的集体净资产翻了一番，而年招待费等非经营性支出普遍下降1/4以上。2013年，闵行区29个改制后的股份合作社和公司的净资产由改制时21.64亿元增长到38.91亿元，增长了80%。

    （三）集体产权制度改革化解了社会矛盾，维护了社会稳定

　　通过还权于民式的农村集体产权制度改革，闵行区建立了新型的农村集体经济治理机制，农民按份共有集体资产、参与经济管理并分享收益，有效解决了长期存在的因土地征占、资产处置、财务和收益分配管理等问题引发的社会矛盾，维护了城市化快速发展地区的社会稳定。改制村集体经济效益增加，农民分红逐年增长，农民入股积极性和满意度提高，改制村没有发生一起集体上访事件。

　　三、集体产权制度改革进程中亟待解决的共性问题及建议

　　（一）农村集体经济组织因缺乏法人地位而改制困难，应加快制定《农村集体经济组织法》或相关条例

　　由于农村集体经济组织不同于公司法人、社团法人、事业法人，但法律上又没有农村集体经济组织这一法人主体，因此，闵行区在农村集体产权制度改革中将农村集体经济组织改制为公司或社区股份合作社等，与此同时也遇到一些突出问题。

　　首先，集体经济组织改制为公司不合适。《公司法》规定有限责任公司的股东登记人数为50人以内，但集体经济组织成员即便以家庭为单位也往往超出这一人数限制。闵行区集体经济组织改制的公司就出现“隐名”股东或“影子”股东，他们是实实在在的股东，但法律意义上他们的权利由股东代表代理。这不仅没有很好认可多数股东的权利，也为今后的产权纠纷埋下隐患。其次，集体经济组织改制为社区股份合作社不容易。集体经济组织与农民专业合作社并不相同，改制为社区股份合作社参照的是《农民专业合作社法》，同时还需要地方出台配套政策。上海市农委、工商局等部门于2009年专门出台文件，创新了社区股份合作社这一法人主体的改制形式，所有股东实名登记，股权量化到人。但在对外经营活动中，又面临法人主体不对等、难以平等参与市场经济活动等问题。最后，集体经济组织确立为经济合作社的法人资格不完整。上海市以地方性政策的形式给农村集体经济组织颁发《上海市农村社区经济合作社证明书》，凭此申领组织机构代码证，不需进行工商登记。但经济合作社不具有法人资格，市场地位未确立，严格讲仍不具有投资主体地位，无法正规参与市场经济活动。

　　目前，我国农村党组织、村民委员会、农民专业合作社都有法可依，唯独农村集体经济组织还没有专门的立法，一直以来无名无实，实践中村民委员会往往代行了集体经济组织的权利和职能。应着手制定《农村集体经济组织法》或相关条例，赋予农村集体经济组织法人地位，明确组织形式、职能定位和管理办法。

　　（二）红利税与更名税费影响集体产权制度改革，应合理设定改革中涉及的税费标准

　　农村集体经济组织及其改制后的经济合作社、社区股份合作社或公司制企业参与市场经济应当履行义务、按章纳税。但有三类税费的收取值得商榷，一是分红时的个人所得税，当地称之为红利税。

　　集体产权制度改革前，集体给成员以福利等形式分配集体收益，不需缴纳个人所得税，但改革后，公司或社区股份合作社派发股份红利则需要缴纳20%的个人所得税。据闵行区测算，涉及此税的47个改制的集体经济组织2013年至2015年预计要缴纳2亿元红利税。

　　不少镇村基层干部和群众以此为理由，不愿开展集体产权制度改革。

　　二是集体经济组织改制中更名需要缴纳资产额3%的契税和0.3%的交易费，对他们来说这是一笔巨额税费，难以承受，也不合理。红利税和更名税费在一定程度上影响了开展集体产权制度改革的积极性。三是农村集体经济大多以物业出租为主，要缴纳营业税、企业所得税、房产税、土地使用税、教育费附加税、地方教育税等7种税费，若改革后全部按章纳税，综合税率达到36%，税赋较重。

　　对于集体产权制度改革后分红中收取的个人所得税，完全不收税是不现实的，不考虑集体成员的特殊性照单全收也是不合理的。

　　闵行区农村居民家庭人均可支配收入为24830元，这在全国都算是比较高的，但依然低于全国城镇居民可支配收入的平均值，月均收入更低于个人所得税起征点3500元。可供参考的办法有两种，一是参考城镇职工个人所得税起征点办法，设定一个起征点，对集体组织成员按月计算的其他收入加上分红达到起征点以上的部分计征个人所得税。二是由地方根据当地人均收入状况确定对红利超过一定额度的部分计征个人所得税。此外，建议免除集体经济组织更名中涉及到的契税和交易费，降低其他税费的收取标准。

　　（三）集体土地权能不足制约集体经济长远发展，应赋予农民集体更多土地权能，留给农民集体发展空间

　　集体土地与国有土地权能不对等，除兴办乡镇企业、村民建设住宅、用于乡村公共设施和公益事业外，集体土地只有被征为国有后才可以进行开发和建设，农民集体对其拥有所有权的土地没有与市场接轨的开发权能。闵行区早在2010年就在上海市主要领导支持下启动农村集体建设用地流转，陇西村的38亩土地是试点地块，计划在设定条件下，通过正规的国土招拍挂平台优先让本村获得并开发，土地性质仍属集体，土地用途按照规划属商业办公用地。闵行区农委等部门前期进行了大量准备工作并与相关部门多次沟通协商，但在2012年地块上平台之前，还是因顾虑会引起连锁反应而影响整体的征地和土地出让金收入被暂缓了，至今还被要求做风险评估而搁置。而如果没有相关倾斜性政策，农民集体通过公开的招拍挂市场根本拿不到原本属于自己的土地来进行商业开发。集体土地被征、村办企业被拆后，集体经济组织发展后路被断，得到的是一次性的补偿，消失的是长远的收益。

　　十八届三中全会决定提出，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。这为赋予农民集体更多土地权能和留给农民集体发展空间指明了方向。多年来，此项改革没有进展的原因在于相应的市场交易规则和税费制度没有确立。集体经营性建设用地入市可以采用“税收＋分成”的税费制度，建立兼顾农民、集体、国家和各级政府利益的土地增值收益分配机制。