国家统计局数据显示，目前全国农村尚有7017万贫困人口，约占农村居民的7.2%。

过去，传统的扶贫工作存在“一刀切”、“撒胡椒面”的问题，为此，党和政府提出要“精准扶贫”。

　　《中共中央十三五规划建议》关于“扶贫”《建议》写道：“我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。”“农村贫困人口脱贫是全面建成小康社会最艰巨的任务。必须充分发挥政治优势和制度优势，坚决打赢脱贫攻坚战。”

　　怎么打赢扶贫攻坚战？《建议》提到：实施精准扶贫、精准脱贫，因人因地施策，提高扶贫实效。分类扶持贫困家庭，对有劳动能力的支持发展特色产业和转移就业，对“一方水土养不起一方人”的实施扶贫搬迁，对生态特别重要和脆弱的实行生态保护扶贫，对丧失劳动能力的实施兜底性保障政策，对因病致贫的提供医疗救助保障。实行低保政策和扶贫政策衔接，对贫困人口应保尽保。

　　精准扶贫，是对过去扶贫工作的进一步完善和细化，目的是更加有效地、高质量地扶贫，让所有人民群众共享改革开放的发展成果。

　　然而，要实现精准扶贫，就不得不直面很多尴尬的问题。

　　精准扶贫面临的现实窘境

　　一精准识别的农户参与度不足

　　扶贫识别是精准扶贫的基础工作，其目的是把贫困的对象找出来，避免扶贫资源投放打偏跑漏，使真正符合帮扶政策的个体得到有效扶持。一位基层扶贫干部说：“建档立卡也就是贫困识别工作主要是村上来搞，有相应的程序，还要公示。现在老百姓对这个也不太关心，觉得无所谓，又不给钱，确定不确定或确定谁和我也没多大关系。”调研中发现，一些农户根本就没有听说建档立卡的事情，无论是在贫困户之列的，还是非贫困户的，都存在该情况。如果没有农户的充分参与，那么精准识别就难以实现。

　　二精准帮扶缺乏差异性

　　因致贫原因的不同，贫困户对帮扶有着不同的需求，如生产救助、学业救助、大病救助、房屋改造、低保救助、农业实用技术、担保贷款等各有差异。精准扶贫要求针对贫困村和贫困户的具体情况制定相应的扶贫措施，但是在调查中我们看到，因村制宜和因户制宜的扶贫措施并没有出现。对于一些渴望发展且有一定技能的贫困人口的扶贫措施，应该不同于懒散且不务正业的贫困人口的扶贫措施，但事实上，针对两者的扶贫措施并无任何差异。一位村干部说：“现在共产党的政策好，但有些被扶贫的农户不懂得感恩，对于扶贫资金，他们都认为是不拿白不拿，等、靠、要思想严重，还有一些人贫困完全是因为自己懒惰不愿意劳动而落到了后面，给他补助一些，拿了钱就吃喝玩乐，甚至打麻将赌博去了。所以，扶贫也要扶勤不扶懒，有些人真是不值得一扶。”

　　因懒惰和不务正业而导致贫困的农户，尽管在贫困农户中只是较小的比例，但是这些人对扶贫物资与资金的使用，确实让扶贫工作遭遇了极大的正义性挑战，扶持这类人的消极效益也让扶贫工作的公平正义性受到了损害。对于这类贫困户，扶贫工作首要的不是给钱给实物，而是要改变其思想与认识。

　　三精准扶贫资金分配易引发上访

　　一位村支书反映：“‘双到’资金2012、2013年我们村有，2014年村上没要这笔钱，没要的理由是全部脱贫了，已经不需要这方面的支持。实际上，资金来了也不好分配，因为一共是30户的名额，而大家差别都不大，给谁不给谁不好分配。另外，这笔资金只能用于种植业和养殖业，起不了什么大作用。”

　　对于村内绝对贫困户，村民能够形成一致的意见，给这类农户扶贫资金支持不会引发村民的不满，但是要将一些相对贫困户作为建档立卡户来扶持的话，这就会引发大家的不满和对扶贫资金的争抢，一些村民更是会通过上访来要挟乡村干部。也正是基于这些因素，扶贫资金被一些干部视为烫手山芋，不争取扶贫资金和项目有时候变成了“管理智慧”。

　　四精准扶贫资金有限

　　精准扶贫“仅靠中央财政专项扶贫资金是远远不够的，因此，要广泛吸纳社会力量的支持。”有村民认为，“对于扶贫资金，我觉得政府能给几个算几个，没有就算了。其实就算是乡上和村里给些资助，1、2千元也解决不了什么大问题，所以有没有也无所谓。”

　　甘肃六盘山一位负责扶贫工作的基层干部表示：“我们镇共确定了951户建档立卡的贫困户，2014年获得的扶贫“双到”资金是80万元，按照每户2000元的标准计算，这些钱只能扶持400建档立卡户。以这样的标准和资金额度，全镇所有建档立卡贫困户都享受至少需要3年时间。这也就是说有相当一部分建档立卡户，3年内只能享受一次2千元“双到”扶贫资金扶持，而按照工作要求建档立卡户三3年就要脱贫。2千元扶贫资金，确实发挥不了什么作用，对于农户来讲意义不大。

　　扶贫资金的有限是制约精准扶贫工作的重要因素，对于广大西部地区来讲，地方财政相当困难，他们无力从自身财政收入中筹集资金用于扶贫，因此上级拨付扶贫资金的数量将直接影响精准扶贫的效果。这里提及的扶贫资金额度的问题，如何让扶贫资金发挥最大的效用或是解决贫困户最急迫的需求，也同样值得我们深思。

　　五精准扶贫政策死板

　　在调查中，不少扶贫工作机构的干部和人员都对现行的精准扶贫政策提出了质疑。甘肃某县扶贫办主任说，“现有的精准扶贫政策卡的太死，只能将扶贫资金用于建档立卡户，建档立卡户干不了或不愿意干，非建档立卡户愿意干但又不符合政策要求。这样的扶持政策规定得太死，太教条，应该因地制宜。每个地方情况不同，基层情况又复杂，不因地制宜，就不会有什么效果。

　　有干部认为，与其把扶贫资金给贫困户，不如给种植业大户，让他们带动贫困户发展，他们的抗风险能力比较强，而且有示范带头作用。也有干部认为，扶贫资金还是应该多用于基础设施建设，为农民致富提供最基础的支持。

　　六驻村扶贫工作队效果不明显

　　目前，很多地方选派干部驻村扶贫。虽然要求这些驻村干部长期在村里工作，必须埋头实干。但是，因为选派的驻村扶贫干部都有本职的工作，所以他们无法全身心投入到村庄的扶贫工作中去，在和新村驻村的几名干部，对村庄的基本情况还都不是很了解。

　　第二，驻村干部争取相关项目和资金到自己联系村进行帮扶的话，需要依靠驻村干部的关系资源，但这些也都是非常有限的，况且这样争取扶贫资源也会让驻村干部欠下人情，所以一些驻村干部在争取扶贫资源方面并不积极。正如贵州一名驻村干部感慨的那样：“我们给村里拉来的项目多是动用私人关系，找的亲戚朋友，而有时就算是动用了单位关系和所有私人关系也难拉来项目，心有余而力不足。”与此相关，因驻村干部所在单位不同，其个人职位与社会交往关系不同，驻村干部之间调动扶贫资源的能力差异较大，这可能会造成贫困村之间减贫进程拉大。

　　精准扶贫实践困境的原因阐释

　　一农民参与遭遇社会流动、信息封闭和自利考虑

　　农民没能参与这项工作主要有以下原因：一是多数农户外出打工，在户主外出的情况下，很多家庭就没有人参加该识别活动。二是确实有部分农户并没有接到参与贫困人口识别工作的信息，也就是说精准扶贫的相关信息是被垄断或是封闭了的。在扶贫工作当中，无论是资金还是项目的效果都与目标群体对相关信息的了解程度密切相关。最后，一些农户自己也不愿意参与这类工作，让他们参与的时候，他们往往会问“给钱吗？不给钱，还耽误工夫，那就不去了。”

　　在精准扶贫工作中，因为贫困户只是小部分人，且其都是村庄内最弱势的部分，所以即使他们的权利遭受损失也不会主动反对；而随着社会流动的加速，村庄内精英多数都进城或经商或打工，留守者缺乏参与公共事务的意识或是能力，这也让他们远离了村庄公共事件。

　　二精准扶贫的“内在悖论”

　　精准扶贫要求扶贫工作者要针对贫困户的具体情况制定具体的扶贫措施和手段，但是因致贫原因的差异性也必然会导致扶贫成本的差异，而现实情况则是无论是什么原因导致的贫困，在扶贫方面都是给予一定的资金或是项目补助。

　　在精准扶贫工作中，政策要求方面的重视个体性和特殊性与扶贫措施中的普遍性和统一性是一对矛盾。这对矛盾的存在使得精准扶贫关于一户一策与一村一策的要求变成了难以实行的政策口号。一户一策与一村一策的扶贫理念是很有价值的，但是现实层面看，扶贫工作者难以做到这些，根本没有这样的人力、物力和财力，所以这样的理念只能束之高阁。

　　精准扶贫的内在悖论之二则是整体与个体的辩证关系。在精准扶贫的要求中，扶贫资金是针对贫困户个体设置的，这类资金主要用于个体层面的经济行动与项目推动，但事实上，贫困户所在村的基础设施等整体性贫困问题却并没有得到足够的重视。

　　所以在调查中，一些扶贫干部希望能够将精准扶贫资源用于基础设施等关涉村庄整体的事务上。过分强调对个体的扶持，实际上会弱化村级组织统筹发展村庄经济的能力，小农经济即使能够获得发展，也会因为道路、水利和技术等整体性问题而无法实现经济价值。

　　三维稳工作压倒扶贫工作

　　在现有的地方治理格局中，维稳工作的重要性要重于扶贫工作，维稳工作考核中的一票否决制导致地方干部对农民的上访行为很是忌惮。为了安抚上访者，一些扶贫资源就成为了治理上访事件的“良药”。

　　四精准扶贫面临结构性贫困的挑战

　　在调查我们不止一次地听到村干部、乡镇干部和县里干部说，扶贫资源还是应该扶持有能力、有愿望的大户，这样可以提高扶贫资源的实际效果。

　　这样的话很有道理，但是我们该如何看待这个问题呢？在长期的过程中，村庄内的人口已经有了结构性的分化，这种分化就产生了贫困人口和非贫困人口。贫困人口不光是存在于经济层面的，更是健康、知识、思维和能力层面的。如果我们以村庄为观察背景的话，我们会发现：贫困户在全村农户的经济结构中是不利的，他们生产资料匮乏，家庭劳动力不足，身体健康状况不佳；从知识结构上看，贫困户没有培养出受过较高教育的家庭成员，他们的知识积累与社会资本非常有限；从政治结构上看，多数贫困户不是党员，不是村民代表，更不是村干部，他们没有公共话语，也缺乏参政议政的权利意识。

　　五驻村扶贫干部“身在村庄心在机关”

　　按要求驻村扶贫干部的主要任务是做好贫困村与贫困户的帮扶工作外，但现实中他们很难置身于本职工作之外，所以同时处理两个方面的工作，对扶贫干部本身也是一种身体和精力的考验。因为扶贫工作的暂时性，很多驻村扶贫干部仍是将自己的主要精力放在了原来的工作职能下，驻村扶贫工作在一定程度上被冷落了，这也就出了驻村扶贫干部“身在村庄心在机关”的现象。

　　从目前开展的一些工作看，驻村扶贫干部主要是配合村里完成上级下达的相关扶贫工作任务，如建档立卡和贫困人口识别等，他们还并没有开展独立的扶贫调研与扶贫项目规划。当然，出现这种情况，还有另外一个原因，那就是驻村干部才刚开始驻村扶贫工作，不过1年的时间也很快就会过去，如果不能合理利用时间，驻村扶贫干部也很难帮助农村脱贫发展。

　　此外，驻村扶贫干部的考核、激励等制度还都比较模糊，这也不利于驻村干部积极性的发挥。

　　六扶贫资金筹集渠道仍然单一

　　从当前精准扶贫所用资金的主要来源看，财政资金仍占其主体。不少扶贫资金是需要地方政府进行配套的，但是对于真正贫困的地区来说，其地方财政无力负担这些配套的扶贫资金，因此在调查中，我们发现：一些要求配套的扶贫资金因地方财政拮据而无法落实。

　　在提倡社会大扶贫的格局下，我们不仅要加大政府财政扶贫资金的投入，同时也应该让更多的社会资源转化为扶贫资源，但是受扶贫资金管理及其效率问题的影响，社会扶贫还有很大的发展空间。从各级地方政府的组织构成看，扶贫部门是相对弱势的部门，其所提倡的整合其他涉农资金以用于扶贫重点项目的行动往往只能停留在文字层面。这也是财政扶贫资金整合使用方面的尴尬。

　　除了扶贫专项资金外，贫困村和贫困户对各类金融组织的服务和产品也有较大的需求，但因贫困村和贫困人口的弱势与边缘地位，政策性与商业性金融机构都不愿意程度信贷违约的风险，这也就导致农村资金的外向流动更加剧烈，扶贫资金的付费筹集也面临极大困境。即使是扶贫贴息贷款这样的扶贫资金，也往往青睐那些经济基础好、发展能力强的农户，贫困人口的贷款行为往往被视为是“危险”举动。

　　纵然实现“精准扶贫”会面临很多难题，但是，全面脱贫是十三五期间必须要完成的一项重要任务，丝毫不能退却。

　　习近平

　　政策好不好，要看乡亲们是笑还是哭。如果乡亲们笑，这就是好政策，要坚持；如果有人哭，说明政策还要完善和调整。好日子是干出来的，贫困并不可怕，只要有信心、有决心，就没有克服不了的困难。