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加强对工商资本租赁农地的 监管和风险防范
2015-05-17 04:43:58 来源：来源：农村工作通讯2015年第9期 浏览量：
加强对工商资本租赁农地的 监管和风险防范
____访陈晓华
作者： 时间：2015/05/14
《农村工作通讯》记者
记 者：为什么四部门要出台《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》？
陈晓华：近年来，随着农村土地流转加快，工商资本下乡租赁农地的情况越来越多。据农业部统计，近三年来，流入企业的承包地面积年均增速超过20%。截至2014年底，流入企业的承包地面积已达到3882.5万亩，约占全国农户承包地流转总面积的10%。从实际运行看，工商资本进入农业有利有弊：一方面工商资本可以带来资金、技术和先进的经营模式，加快传统农业改造和现代农业建设；另一方面，工商资本长时间、大面积租赁农地，容易挤占农民就业空间，加剧耕地“非粮化”“非农化”倾向，隐患很多。
土地问题涉及亿万农民切身利益，涉及国家粮食安全。中央历来高度重视，早在2001年，《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》（中发〔2001〕18号）就提出：“中央不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地”。针对近年来一些地方出现的问题，2014年中办国办《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（中办发〔2014〕61号）明确“加强对工商企业租赁农户承包地的监管和风险防范”，2015年中央1号文件进一步提出“尽快制定工商资本租赁农地的准入和监管办法，严禁擅自改变农业用途”，中央领导也多次要求防止一些工商资本到农村介入土地流转后搞非农建设、影响耕地保护和粮食生产等问题。按照中央的要求，2012年以来，农业部组织34个县（市、区）开展土地流转管理服务试点。其中陕西高陵、湖北武汉、江苏东海、安徽合肥、重庆永川等地进行了工商资本租赁农地准入监管的探索，为从制度解决好这个问题提供了实践基础。
可以讲，这个文件的出台，是在工业化城镇化背景下，引导土地有序流转、促进现代农业发展的现实需要，体现了中央切实保护耕地和维护农民权益的政策要求，主要目的是引导工商资本有序进入农业，防范可能出现的非粮化、非农化问题，确保不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力和农业生态环境，更好地推动各地原原本本地贯彻落实党中央确定的方针政策。
记 者：出台这个《意见》，是不是意味着鼓励工商资本下乡搞农业的政策有所调整？您对有意进军农业的工商资本有什么建议？
陈晓华：我国农村缺资金、缺技术、缺人才，工商资本作为一种现代的生产要素进入农业，对推进现代农业是有好处的。因此，我们欢迎和鼓励工商资本下乡与广大农民一起发展现代农业，这个政策是一贯的、明确的。
近年来，工商资本进入农业的热情很高，也发挥了积极作用。农业有自身规律，从实际反映看，工商资本在从事农业生产方面有优势，但也有不足，有适合的领域，也有不适合的领域，应扬长避短。为引导好工商资本下乡，按照中央的精神，《意见》对工商资本下乡进一步明确了鼓励什么，限制什么，禁止什么。
一是鼓励工商资本重点发展资本、技术密集型产业，从事农产品加工流通和农业社会化服务，把产业链、价值链、供应链等现代经营理念和产业组织方式引入农业，推动传统农业加速向现代农业转型升级，优化要素资源配置，促进一二三产业融合发展；鼓励工商资本从事适合企业化经营的现代化种养业。工商资本发展良种种苗繁育、高标准设施农业、规模化养殖等适合企业化经营的现代种养业，开发农村“四荒”资源发展多种经营，投资开展土地整治、高标准农田建设、农业环境治理和生态修复等；鼓励工商资本通过利益联结机制带动农民共同致富，支持“公司+农户”共同发展，通过签订订单合同、领办创办农民合作社、提供土地托管服务等方式，带动种养大户、家庭农场等新型农业经营主体发展农业产业化经营，实现合理分工、互利共赢，让农民更多地分享产业增值收益。二是限制工商资本长时间、大面积租赁农地，严禁借政府或基层组织通过下指标、定任务等方式强迫农户流转农地。大面积租地，不仅挤占了农民的发展空间，而且企业的经营成本也会很高，容易形成新的“规模不经济”，这对企业来讲也是不利的。三是禁止擅自改变农业用途、严重破坏或污染租赁农地等违法违规行为。这条底线不能破。
总的来讲，《意见》主要是针对工商资本长时间、大面积租赁农地进行监管和风险防范，而不是排斥真心搞农业的工商资本，工商资本下乡是划定了政策界限和留出了政策空间的。
记 者：当前很多地方农民都进城打工了，希望自己的耕地进行流转。这种情况下，为什么还要对工商资本租赁农地时间和面积进行上限控制？
陈晓华：在我国工业化、信息化、城镇化和农业现代化快速发展的背景下，农村劳动力大量转移，农户承包地流转已成为必然趋势。但农户承包地的流转要考虑到很多限制因素。一方面，城镇化和农村劳动力转移是一个长期的过程，可能需要几代人，只有农村劳动力转移达到一定规模，农村土地才能实现长时间、大面积的流转。另一方面，我国还有大量的农民在农村务农，愿意种地的农民也不少，农村土地应该优先流转给当地农民，用于解决农民就业增收。在土地流转问题上，既要解决好农业的问题，又要解决好农民的问题。
因此，去年11月印发的中办发61号文件明确提出，各地对长时间、大面积租赁农户承包地要有明确的上限控制。《意见》要求，各地应综合考虑人均耕地状况、城镇化进程和农村劳动力转移规模、农业科技进步和生产手段改进程度、农业社会化服务水平等因素确定。既可以确定本行政区域内工商资本租赁农地面积占承包耕地总面积的比例上限，也可以确定单个企业（组织或个人）租赁农地面积上限。
记 者：《意见》提到了备案制度，为什么工商资本租地要备案？备案工作应该怎么开展？
陈晓华：现行《农村土地承包法》规定，采用转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案，这主要是对流转农户提出的要求。《意见》提出建立的分级备案制度，指的是各级通过备案方式掌握工商资本租赁农地情况，以便有针对性地采取措施规范租地行为，达到引导和监督的目的。考虑到各地情况千差万别，《意见》对此只作了原则性规定，一是以乡镇、县（市）两级备案为主，面积特别大的，再逐级向市（地）、省级备案，对租赁农地超过当地上限控制标准或者涉及整村整组流转的，要作为备案重点；二是备案的具体事项应包括农地租赁合同、农地使用情况等内容。具体到多大面积在哪一级备案、备案程序和备案主体等问题，由各地根据实际情况确定。
记 者：《意见》中提到建立资格审查、项目审核制度，如何来实施？
陈晓华：我国《农村土地承包法》第三十三条就有土地流转受让方须有农业经营能力的要求。去年11月，中办国办《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（中办发〔2014〕61号）已经明确提出，建立健全对工商资本租赁农地资格审查、项目审核制度。按照中央文件精神，农业部正积极配合全国人大抓紧修改完善《农村土地承包法》，将通过法律形式对如何建立这一制度作出明确规定。为推动中央文件精神落实，也为法律修改提供实践支撑，《意见》提出，鼓励各地依法探索建立工商资本租赁农地资格审查、项目审核制度，并就审查监督机制、审查内容提出了要求。各地可以通过制定地方性法规或规章等形式，依法探索工商资本租赁农地审查审核的具体办法和路径。
记 者：《意见》中提到，工商资本租赁农地应通过公开市场规范进行。什么是公开市场？如果当地没有市场，工商资本如何租赁农地？
陈晓华：近年来，各地积极探索建立农村土地经营权流转市场，目前，全国已建立县乡土地流转服务中心1.6万余家；其中，乡镇土地流转服务中心1.5万余家。此外，一些地方还建立了区域性的土地流转市场，如武汉市农村产权交易所、成都农村产权交易所等。这些流转市场通过开展土地流转信息发布、资格审核、价格指导、合同鉴证、纠纷仲裁等管理和服务，对促进农村土地经营权规范、有序流转，切实维护流转双方合法权益，起到了重要作用。土地流转的过程应当是市场配置资源的过程。我们鼓励工商资本租赁农地通过公开市场规范进行，而不是以行政推动的方式、暗箱操作的方式租地。这样能更好地防范风险，让流转双方都放心交易。
如果当地还没有建立起公开市场，则流转双方可按照公平、公正的原则，平等协商，在当地农村经营管理部门的指导下，通过签订规范合同，明确双方权利和义务内容，并共同遵守。
记 者：对工商资本租赁农地，《意见》提出了哪些风险防范措施？
陈晓华：为防范工商资本租赁农地可能带来的风险，《意见》提出了三项措施，一是工商资本租赁农地应通过公开市场规范进行。严禁工商资本借政府或基层组织通过下指标、定任务等方式强迫农户流转农地。二是指导工商资本与农户签订规范的流转合同，并明确土地流转用途、风险保障、土地复垦、能否抵押担保和再流转，以及违约责任等事项。三是鼓励各地建立健全租赁农地风险保障金制度，用于防范承包农户权益受损。
当前，不少地方已经探索建立了风险保障金制度。实践表明，这一制度是防范企业因经营不善或违约等损害农民权益的有效办法。从现实看，一个企业要想在农村长期扎根发展，采用缴纳风险金的方式可以让农民更放心，这对企业也是有利的。当然，各地可以从实际情况出发，确定风险保障金的不同筹集方式，政府可以适当补助，租地企业可以按一定时限或按一定比例缴纳，有条件的地方也可以探索与开展农业保险、担保相结合，提高风险保障能力。
记 者：《意见》提出哪些措施，确保对工商资本租赁农地之后行为进行监管？此外，我注意到这个文件是由农业部、中央农办、国土资源部、国家工商总局4部门联合下发的，各个部门的具体职责是什么？
陈晓华：为确保工商资本严格履行合同约定，切实保护农村土地资源，《意见》提出，要强化工商资本租赁农地事中事后监管，重点是确保农地农用。一是强化租赁农地的用途管制，采取坚决措施严禁耕地“非农化”，对租赁农地经营、项目实施、风险防范等情况要定期开展监督检查，并探索利用网络、遥感等现代科技手段实施动态监测。二是指导租地企业（组织或个人）合理使用化肥、农药等投入品，防止出现掠夺性经营，确保耕地质量等级不下降。三是《意见》对于违法违规行为分别提出监管措施：对撂荒耕地的，可以停发粮食直接补贴、良种补贴、农资综合补贴。对在粮食主产区、粮食生产功能区、高产创建项目实施区、全国新增1000亿斤粮食生产能力规范实施区违反产业规划的，停止享受相关农业生产扶持政策。对失信租赁农地企业要通过企业信用信息公示系统向社会公示，并启动联合惩戒机制。对擅自改变农业用途、严重破坏或污染租赁农地等违法违规行为，一经发现，责令限期整改，并依法追究相关责任。
为确保《意见》提出的政策措施落实到位，《意见》提出各地要制定实施办法并强化组织领导。各有关部门要各司其职，协作配合。农业部门要认真做好土地流转日常管理和服务工作，发现违反法律政策规定的，应及时通报有关部门并联合查处；国土部门要重点加强对租赁农地“农转非”情况的监管，及时查处违法违规行为；工商行政管理部门负责通过企业信用信息公示系统向社会公开租赁农地企业的基本信息；有关部门要按照政策要求配合实施相关产业扶持政策和优惠措施。要建立部门责任追究制，确保事有人干、责有人担。
土地问题涉及亿万农民切身利益，涉及国家粮食安全。中央历来高度重视，早在2001年，《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》（中发〔2001〕18号）就提出：“中央不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地”。针对近年来一些地方出现的问题，2014年中办国办《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（中办发〔2014〕61号）明确“加强对工商企业租赁农户承包地的监管和风险防范”，2015年中央1号文件进一步提出“尽快制定工商资本租赁农地的准入和监管办法，严禁擅自改变农业用途”，中央领导也多次要求防止一些工商资本到农村介入土地流转后搞非农建设、影响耕地保护和粮食生产等问题。按照中央的要求，2012年以来，农业部组织34个县（市、区）开展土地流转管理服务试点。其中陕西高陵、湖北武汉、江苏东海、安徽合肥、重庆永川等地进行了工商资本租赁农地准入监管的探索，为从制度解决好这个问题提供了实践基础。
可以讲，这个文件的出台，是在工业化城镇化背景下，引导土地有序流转、促进现代农业发展的现实需要，体现了中央切实保护耕地和维护农民权益的政策要求，主要目的是引导工商资本有序进入农业，防范可能出现的非粮化、非农化问题，确保不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力和农业生态环境，更好地推动各地原原本本地贯彻落实党中央确定的方针政策。
记 者：出台这个《意见》，是不是意味着鼓励工商资本下乡搞农业的政策有所调整？您对有意进军农业的工商资本有什么建议？
陈晓华：我国农村缺资金、缺技术、缺人才，工商资本作为一种现代的生产要素进入农业，对推进现代农业是有好处的。因此，我们欢迎和鼓励工商资本下乡与广大农民一起发展现代农业，这个政策是一贯的、明确的。
近年来，工商资本进入农业的热情很高，也发挥了积极作用。农业有自身规律，从实际反映看，工商资本在从事农业生产方面有优势，但也有不足，有适合的领域，也有不适合的领域，应扬长避短。为引导好工商资本下乡，按照中央的精神，《意见》对工商资本下乡进一步明确了鼓励什么，限制什么，禁止什么。
一是鼓励工商资本重点发展资本、技术密集型产业，从事农产品加工流通和农业社会化服务，把产业链、价值链、供应链等现代经营理念和产业组织方式引入农业，推动传统农业加速向现代农业转型升级，优化要素资源配置，促进一二三产业融合发展；鼓励工商资本从事适合企业化经营的现代化种养业。工商资本发展良种种苗繁育、高标准设施农业、规模化养殖等适合企业化经营的现代种养业，开发农村“四荒”资源发展多种经营，投资开展土地整治、高标准农田建设、农业环境治理和生态修复等；鼓励工商资本通过利益联结机制带动农民共同致富，支持“公司+农户”共同发展，通过签订订单合同、领办创办农民合作社、提供土地托管服务等方式，带动种养大户、家庭农场等新型农业经营主体发展农业产业化经营，实现合理分工、互利共赢，让农民更多地分享产业增值收益。二是限制工商资本长时间、大面积租赁农地，严禁借政府或基层组织通过下指标、定任务等方式强迫农户流转农地。大面积租地，不仅挤占了农民的发展空间，而且企业的经营成本也会很高，容易形成新的“规模不经济”，这对企业来讲也是不利的。三是禁止擅自改变农业用途、严重破坏或污染租赁农地等违法违规行为。这条底线不能破。
总的来讲，《意见》主要是针对工商资本长时间、大面积租赁农地进行监管和风险防范，而不是排斥真心搞农业的工商资本，工商资本下乡是划定了政策界限和留出了政策空间的。
记 者：当前很多地方农民都进城打工了，希望自己的耕地进行流转。这种情况下，为什么还要对工商资本租赁农地时间和面积进行上限控制？
陈晓华：在我国工业化、信息化、城镇化和农业现代化快速发展的背景下，农村劳动力大量转移，农户承包地流转已成为必然趋势。但农户承包地的流转要考虑到很多限制因素。一方面，城镇化和农村劳动力转移是一个长期的过程，可能需要几代人，只有农村劳动力转移达到一定规模，农村土地才能实现长时间、大面积的流转。另一方面，我国还有大量的农民在农村务农，愿意种地的农民也不少，农村土地应该优先流转给当地农民，用于解决农民就业增收。在土地流转问题上，既要解决好农业的问题，又要解决好农民的问题。
因此，去年11月印发的中办发61号文件明确提出，各地对长时间、大面积租赁农户承包地要有明确的上限控制。《意见》要求，各地应综合考虑人均耕地状况、城镇化进程和农村劳动力转移规模、农业科技进步和生产手段改进程度、农业社会化服务水平等因素确定。既可以确定本行政区域内工商资本租赁农地面积占承包耕地总面积的比例上限，也可以确定单个企业（组织或个人）租赁农地面积上限。
记 者：《意见》提到了备案制度，为什么工商资本租地要备案？备案工作应该怎么开展？
陈晓华：现行《农村土地承包法》规定，采用转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案，这主要是对流转农户提出的要求。《意见》提出建立的分级备案制度，指的是各级通过备案方式掌握工商资本租赁农地情况，以便有针对性地采取措施规范租地行为，达到引导和监督的目的。考虑到各地情况千差万别，《意见》对此只作了原则性规定，一是以乡镇、县（市）两级备案为主，面积特别大的，再逐级向市（地）、省级备案，对租赁农地超过当地上限控制标准或者涉及整村整组流转的，要作为备案重点；二是备案的具体事项应包括农地租赁合同、农地使用情况等内容。具体到多大面积在哪一级备案、备案程序和备案主体等问题，由各地根据实际情况确定。
记 者：《意见》中提到建立资格审查、项目审核制度，如何来实施？
陈晓华：我国《农村土地承包法》第三十三条就有土地流转受让方须有农业经营能力的要求。去年11月，中办国办《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（中办发〔2014〕61号）已经明确提出，建立健全对工商资本租赁农地资格审查、项目审核制度。按照中央文件精神，农业部正积极配合全国人大抓紧修改完善《农村土地承包法》，将通过法律形式对如何建立这一制度作出明确规定。为推动中央文件精神落实，也为法律修改提供实践支撑，《意见》提出，鼓励各地依法探索建立工商资本租赁农地资格审查、项目审核制度，并就审查监督机制、审查内容提出了要求。各地可以通过制定地方性法规或规章等形式，依法探索工商资本租赁农地审查审核的具体办法和路径。
记 者：《意见》中提到，工商资本租赁农地应通过公开市场规范进行。什么是公开市场？如果当地没有市场，工商资本如何租赁农地？
陈晓华：近年来，各地积极探索建立农村土地经营权流转市场，目前，全国已建立县乡土地流转服务中心1.6万余家；其中，乡镇土地流转服务中心1.5万余家。此外，一些地方还建立了区域性的土地流转市场，如武汉市农村产权交易所、成都农村产权交易所等。这些流转市场通过开展土地流转信息发布、资格审核、价格指导、合同鉴证、纠纷仲裁等管理和服务，对促进农村土地经营权规范、有序流转，切实维护流转双方合法权益，起到了重要作用。土地流转的过程应当是市场配置资源的过程。我们鼓励工商资本租赁农地通过公开市场规范进行，而不是以行政推动的方式、暗箱操作的方式租地。这样能更好地防范风险，让流转双方都放心交易。
如果当地还没有建立起公开市场，则流转双方可按照公平、公正的原则，平等协商，在当地农村经营管理部门的指导下，通过签订规范合同，明确双方权利和义务内容，并共同遵守。
记 者：对工商资本租赁农地，《意见》提出了哪些风险防范措施？
陈晓华：为防范工商资本租赁农地可能带来的风险，《意见》提出了三项措施，一是工商资本租赁农地应通过公开市场规范进行。严禁工商资本借政府或基层组织通过下指标、定任务等方式强迫农户流转农地。二是指导工商资本与农户签订规范的流转合同，并明确土地流转用途、风险保障、土地复垦、能否抵押担保和再流转，以及违约责任等事项。三是鼓励各地建立健全租赁农地风险保障金制度，用于防范承包农户权益受损。
当前，不少地方已经探索建立了风险保障金制度。实践表明，这一制度是防范企业因经营不善或违约等损害农民权益的有效办法。从现实看，一个企业要想在农村长期扎根发展，采用缴纳风险金的方式可以让农民更放心，这对企业也是有利的。当然，各地可以从实际情况出发，确定风险保障金的不同筹集方式，政府可以适当补助，租地企业可以按一定时限或按一定比例缴纳，有条件的地方也可以探索与开展农业保险、担保相结合，提高风险保障能力。
记 者：《意见》提出哪些措施，确保对工商资本租赁农地之后行为进行监管？此外，我注意到这个文件是由农业部、中央农办、国土资源部、国家工商总局4部门联合下发的，各个部门的具体职责是什么？
陈晓华：为确保工商资本严格履行合同约定，切实保护农村土地资源，《意见》提出，要强化工商资本租赁农地事中事后监管，重点是确保农地农用。一是强化租赁农地的用途管制，采取坚决措施严禁耕地“非农化”，对租赁农地经营、项目实施、风险防范等情况要定期开展监督检查，并探索利用网络、遥感等现代科技手段实施动态监测。二是指导租地企业（组织或个人）合理使用化肥、农药等投入品，防止出现掠夺性经营，确保耕地质量等级不下降。三是《意见》对于违法违规行为分别提出监管措施：对撂荒耕地的，可以停发粮食直接补贴、良种补贴、农资综合补贴。对在粮食主产区、粮食生产功能区、高产创建项目实施区、全国新增1000亿斤粮食生产能力规范实施区违反产业规划的，停止享受相关农业生产扶持政策。对失信租赁农地企业要通过企业信用信息公示系统向社会公示，并启动联合惩戒机制。对擅自改变农业用途、严重破坏或污染租赁农地等违法违规行为，一经发现，责令限期整改，并依法追究相关责任。
为确保《意见》提出的政策措施落实到位，《意见》提出各地要制定实施办法并强化组织领导。各有关部门要各司其职，协作配合。农业部门要认真做好土地流转日常管理和服务工作，发现违反法律政策规定的，应及时通报有关部门并联合查处；国土部门要重点加强对租赁农地“农转非”情况的监管，及时查处违法违规行为；工商行政管理部门负责通过企业信用信息公示系统向社会公开租赁农地企业的基本信息；有关部门要按照政策要求配合实施相关产业扶持政策和优惠措施。要建立部门责任追究制，确保事有人干、责有人担。
来源：农村工作通讯2015年第9期
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